Об ограничении доступа лиц, совершивших преступление, к выборным должностям
А.Постников
А.Постников
Материал предоставлен Московским представительством МФИС
1. Исторический аспект проблемы
Впервые в советский период формально демократические принципы избирательного права были сформулированы в Конституции СССР, принятой в 1936 г. Согласно данной Конституции от выборов отстранялись умалишенные и лица, осужденные судом с лишением избирательных прав (в качестве факультативной меры наказания). Однако на практике в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 1 декабря 1945 г. «О внесении в списки избирателей лиц, имеющих судимость и находящихся под следствием» любые лица, находившиеся под следствием или в изоляторе временного содержания, лишались избирательных прав.
В связи с принятием в 1958 г. Основ уголовного законодательства СССР и союзных республик было отменено лишение избирательных прав как отдельная мера уголовного наказания. Согласно Конституции СССР 1977 (ст. 96) из граждан СССР, достигших 18 лет, не имели право избирать и быть избранными только лица, признанные в установленном законе порядке умалишенными. Вместе с тем специально не оговоренный в Конституции и законодательстве запрет на участие в выборах лиц, содержащихся в местах лишения свободы, продолжал действовать. Как официально пояснялось, «избирательные участки» не образуются лишь в инфекционных больницах для больных опасными инфекционными заболеваниями, в психиатрических больницах, в лечебно-трудовых профилакториях, а также в местах лишения свободы».1
В конце 80-х годов в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР были внесены изменения, уточняющие объем ограничений избирательных прав граждан. Эти изменения трансформировались в законы о выборах.
Согласно ст. 2 Закона СССР «О выборах народных депутатов СССР», на основе которого в СССР проводились первые выборы на альтернативной основе, в выборах не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными, лица, содержащиеся в местах лишения свободы, а также направленные по решению суда в места принудительного лишения. Следует отметить, что на практике термин «места лишения свободы» толковался Центральной избирательной комиссией по выборам народных депутатов СССР расширительно. В частности, находившемуся в следственном изоляторе Л.Тер-Петросяну (будущему Президенту Армении), было отказано участвовать в выборах в качестве кандидата в депутаты.
В соответствии со ст. 95 Конституции СССР (по состоянию на январь 1991 г.) в выборах не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными, лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы. В голосовании не принимают участия лица, в отношении которых в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, избрана мера пресечения - содержание под стражей.
В соответствии со ст. 92 Конституции РСФСР (по состоянию на 1 января 1990 г.) в выборах не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными, лица, содержащиеся по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свободы, а также находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения.
В соответствии с Конституцией (Основным законом) Российской Федерации (до состоянию на 1 января 1993 г.) в выборах не участвуют душевнобольные граждане, признанные судом недееспособными, и лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 32).
2. Конституционный аспект проблемы
Как уже отмечалось, в статье 32 действующей Конституции Российской Федерации содержатся два основания для ограничения избирательных прав граждан Российской Федерации. Критерии для введения иных ограничений прав и свобод граждан установлены в части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В статье 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержатся регламентации того, по каким вопросам и в каком объеме могут быть установлены дополнительные условия приобретения и реализации активного и пассивного избирательного права. Разрешенные федеральным законом дополнительные условия приобретения и реализации избирательных прав (по сути являющиеся ограничениями), которые могут вводиться федеральными конституционными законами, федеральными законами, а в отдельных случаях и законами субъектов Российской Федерации, касаются проживания на определенной территории и достижения определенного возраста (свыше 18 лет). Однако, данные ограничения по своей тематике не входят в прямое противоречие с положениями ст. 32 Конституции Российской Федерации и связаны с особенностями организации государственной власти и местного самоуправления на соответствующем уровне (федеральном, субъектов Российской Федерации, местном).
В то же время объем ограничений избирательных прав граждан, связанных с уголовным наказанием, предусмотрен непосредственно в Конституции Российской Федерации. Расширение данных ограничений (путем принятия федерального закона в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства) представляется крайне проблематичным с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации. Основной аргумент: в самой Конституции указанный вопрос решен с исчерпывающей определенностью.
Вывод: дополнительные ограничения права на участие в выборах для граждан, осужденных за совершение преступления, но не содержащихся в местах лишения свободы, не могут быть установлены без изменения действующей Конституции Российской Федерации.
3. Уголовно-правовой аспект проблемы.
В соответствии с Уголовном кодексом Российской Федерации, принятым 24 мая 1996 г., лицо считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости (ст. 86). В Уголовном кодексе установлены сроки погашения судимости. Эти сроки различаются в зависимости от тяжести совершенного преступления и срока лишения свободы. Так, например, судимость лиц, осужденных за совершение тяжких преступлений погашается по истечении шести лет после отбытия наказания, а особо тяжких - восьми лет. Уголовным кодексом также определен порядок снятия судимости по ходатайству осужденного лица.
В соответствии с п. 6 ст. 86 Уголовного кодекса погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью.
Вывод. Таким образом, какое-либо официальное распространение, обнародование информации о привлечении гражданина к уголовной ответственности возможно только до того момента, пока его судимость не снята или не погашена.
Обратим внимание также на одну уголовно-правовую проблему, косвенно связанную с реализацией гражданами пассивного избирательного права. На практике недостаточно четко решен вопрос о возможности применения наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (статья 47 Уголовного кодекса) к лицам, избранным депутатами, действующими на постоянной профессиональной основе, а также лицам, избранным на определенные выборные должности (в частности, главы муниципального образования). Полагаем, что данное ограничение является вполне обоснованным.
Вместе с тем в федеральном законодательстве следует более определенно решить вопрос о том, к каким выборным лицам может применяться данное наказание, а также возможно ли участие в выборах в качестве кандидата лица, к которому применена соответствующая мера наказания.
4. Фактическое ограничение в статусе кандидата для обвиняемого в совершении преступления, который заключен под стражу
Хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами не предусмотрено ограничение пассивного избирательного права в отношении граждан, обвиняемых в совершении преступлений и к которым в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, тем не менее объем их возможностей по участию в избирательной кампании ограничен.
Такие лица, будучи зарегистрированы избирательной комиссией в качестве кандидата (примером такой регистрации является кандидат на должность мэра г. Нижний Новгород А.Климентьев)лишены возможностей самостоятельного осуществления ряда прав, установленных для кандидатов в избирательном законодательстве (в частности, встречаться с избирателями, вести определенные виды предвыборной агитации, посещать избирательные комиссии и т.д.). Данные ограничения в статусе кандидата не отрицают пассивного избирательного права гражданина и вполне соответствуют Конституции и Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР.
5. Информационный аспект проблемы.
Одним из способов влияния избирательных комиссий на ход избирательной кампании, в которой участвуют представители преступного сообщества, является обнародование данных о наличии судимостей у тех или иных кандидатов. Опубликование в средствах массовой информации указанных данных способно повлиять на степень поддержки избирателями кандидатов, которые в прошлом нарушили закон и имеют основания скрывать эту информацию от избирателей.
Впервые данные о судимостях кандидатов были опубликованы при проведении выборов депутатов Государственной Думы в 1995 году рядом средств массовой информации (В частности, газетой «Московский комсомолец»). Публикации производились на основе материалов, предоставленных МВД Российской Федерации Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. При этом следует отметить неоднозначную общественную оценку данной акции. В списках кандидатов, имевших судимости, фигурировали наряду с лицами, совершившими общеуголовные преступления также и осужденные в советский период за правонарушения, носившие политический характер (так, в списке фигурировала и фамилия правозащитника С.А.Ковалева). Очевидным недостатком данного перечня являлось и то, что в нем содержалась информация о давно погашенных судимостях, что являлось явной дискриминацией лиц, в отношении которых с точки зрения уголовного права не применимы никакие ограничения в правовом статусе.
Следует отметить, что указанный список был составлен не вполне точно. Впоследствии в Верховный Суд Российской Федерации была подана жалоба на действия средств массовой информации и Центризбиркома по конкретному факту публикации ошибочных сведений о судимости кандидата в депутаты Государственной Думы.
В настоящее время в федеральном законодательстве не существует нормы, прямо предписывающей избирательным комиссиям публиковать данные о судимостях кандидатов. Юридической базой для решения проблемы публикации сведений о судимостях кандидатов являются положения части 4 ст. 29 и части 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации. В ст. 29 установлено, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Ст. 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления.
Путем толкования данных статей Конституции можно вывести правило об обязанности избирательных комиссий, обеспечивающих реализацию избирательных прав граждан, предоставить избирателям возможность получить информацию о судимостях кандидатов.
Как известно, избирательные комиссии сами по себе не располагают официальными данными о судимостях тех или иных лиц. Эту информацию можно получить от правоохранительных органов, в частности у МВД Российской Федерации и его территориальных органов.
В соответствии с п. 13 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения организации, предприятия с государственным участием, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, давать ответы на их обращения в установленные сроки. Именно данная норма регулирует процедуру взаимодействия избирательных комиссий и органов, располагающих информацией о судимостях кандидатов.
Как показывает практика взаимодействия избирательных комиссий с соответствующими правоохранительными органами, некоторые положения, содержащиеся в законодательстве об информатизации, создают сложности в передаче указанных сведений в избирательные комиссии. В частности, Главное управление внутренних дел по Санкт-Петербургу отказала избирательной комиссии Санкт-Петербурга в предоставлении сведений о судимостях кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, ссылаясь на федеральное законодательство об информатизации.
В соответствии со статьей 11 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» персональные данные (информация о гражданах) относятся к категории конфиденциальной информации. Персональные данные не могут быть использованы в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации прав и свобод граждан Российской Федерации». Очевидна, что данная норма в отсутствии специально предусмотренного полномочия избирательных комиссий получать и обнародовать соответствующую информацию о кандидатах сдерживает органы внутренних дел в предоставлении информации о судимостях кандидатов.
Вывод. Отсутствие в избирательном законодательстве однозначного решения вопроса о полномочиях избирательных комиссий (Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии муниципального образования) по публикации информации о непогашенных судимостях является препятствием для практической деятельности избирательных комиссий в данном направлении.
Очевидно, что для наиболее адекватного решения проблемы публикации информации о судимостях кандидатов требуется предусмотреть в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» норму об обязанности соответствующей избирательной комиссии по требованию избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков публиковать информацию о неснятых и непогашенных судимостях кандидатов.
6. Возможность изменения конституционного регулирования
Для установления ограничений на осуществление активного и/или пассивного избирательного права для лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы по приговору суда, но имеющих неснятую или непогашенную судимость, требуется внесение изменений в Конституцию Российской Федерации (ст. 32). С учетом того, что статья 32 находится в главе II Конституции Российской Федерации, ее изменение связано с особыми процедурными сложностями: для пересмотра положений данной статьи требуется созыв Конституционного Собрания.
Следует также отметить, что на сегодня необходимость указанного изменения Конституции Российской Федерации не вполне доказана. Однако высказывается точка зрения, что применительно к лицам, имеющим неснятую или непогашенную судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления применимо конституционное ограничение пассивного избирательного права.
7. Общие выводы и рекомендации
Практические меры, направленные на ограничение доступа к выборным должностям лиц, совершивших преступление, могут рассматриваться в качестве лишь одно из мер по предотвращению влияния преступных структур на формирование органов государственной власти и органов местного самоуправления. Зачастую представительство интересов преступных группировок могут осуществлять лица, никогда ранее не судимые, да и сами способы влияния на избирательную кампанию могут выражаться в нарушениях избирательного законодательства (в частности, связанных с подкупом избирателей, их запугиванием, фальсификацией итогов голосования и т.д.), некоторые из которых не являются специфическими для криминалитета. В этой связи важно подчеркнуть, что ограничительные меры по отношению к лицам, отбывавшим наказание в виде лишения свободы, имеющих неснятые или непогашенные судимости, следует применять в совокупности с иными мероприятиями правового и организационного порядка, преследующих цели оградить общество от влияния на власть преступных группировок.
Важным является задача обеспечения граждан информацией о неснятых и непогашенных судимостях кандидатов. Было бы полезно в законодательстве: в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также в федеральных законах, в законах субъектов Российской Федерации о выборах предусмотреть положение об обязанности соответствующей избирательной комиссии по требованию избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков публиковать или передавать для публикации в средства массовой информации сведений о неснятых и непогашенных судимостях кандидатов. Получение этих сведений избирательными комиссиями возможно, если законом будет введена обязанность кандидатов декларировать соответствующую информацию при их выдвижении.
Было бы желательно, чтобы федеральный законодатель более определенно высказался о применимости предусмотренного в ст. 47 Уголовного Кодекса наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью к работе депутата на постоянной профессиональной основе и выборных должностных лиц. Официальное толкование высших судебных инстанций страны по данному вопросу также было бы полезным.
07.02.99
1 Конституция СССР. Политико-правовой комментарий. М., 1982. С. 269.
| 
