«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Заключение и рекомендации
Избирательные законы и положения в России будут разрабатываться в процессе политического и организационно-правового развития. Как бы нам не хотелось иного, эволюция относительно стабильной двухпартийной, либо многопартийной системы преимущественно зависит от творческого подхода политических деятелей, от их способности совместными усилиями решать серьезные экономические и международные проблемы, затрагивающие Россию и ее народ. Сами по себе положения о пассивном избирательном праве не являются политическим решением существенных вопросов. Они не могут выступить заменой разумному руководству и разумным компромиссам по основополагающим организационно-правовым вопросам, таким как должное пропорциональное представительство и одномандатные выборы. Эти положения не могут сыграть решающей роли в сокращении числа кандидатов, принимающих участие в выборах в Российской Федерации, до более управляемых и желаемых уровней до тех пор, пока это не станет явно выраженной волей электората. Они также не могут, если посмотреть с другой стороны, сами по себе разрешить вопросы, содержащиеся в статьях 32-35 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» (где предусматривается, скорее, отдельный, нежели совместный анализ подписей в поддержку кандидата, выдвигаемого той или иной инициативной группой или избирательным блоком), не создавая потенциальной опасности лишения права голоса чрезмерно большого числа избирателей.
При этом, следует отметить, что беспристрастные и объективные законоположения о пассивном избирательном праве, касающиеся процедуры проверки подписей, равно как объективного и своевременного рассмотрения всех вопросов, связанных с выдвижением кандидатур, играют важную роль в приведении в порядок «игрового поля», как любят выражаться американцы, и установления прозрачных правил игры. Судя по данным Центральной избирательной комиссии, в ходе выборов наблюдалось около 30 разных видов нарушений процесса сбора подписей. С правовой и философской (хорошее демократическое правительство) точки зрения некоторые из этих нарушений более серьезны, чем другие. Случайные непреднамеренные ошибки в именах, адресах, паспортах и других данных подобного рода как со стороны избирателя, так и сборщика подписей, либо уполномоченного представителя кандидата, не противоречат основным намерениям избирателя или кандидата. Они не противоречат, по существу, основной цели, ради которой существует сама процедура сбора подписей, а именно: продемонстрировать поддержку кандидату. Они также не противоречат, по существу, основной цели процедуры проверки подписей, а именно: показать, что подпись избирателей, то есть их поддержка, носит истинный, а не сфальсифицированный характер.
В нормальных условиях разумно поручать заниматься этими вопросами работникам на местах, которым такая работа под силу. Они должны знать и уметь своевременно и при минимальных затратах проверять статус избирателя, сборщика подписей, либо уполномоченного представителя кандидата. Они должны выполнять эти задачи без проявлений каких-либо пристрастий или предубеждений по отношению к тому или иному кандидату, их работа должна выглядеть объективной и беспристрастной в глазах общественности.
В рамках существующего российского законодательства добиться такого сбалансированного подхода трудно. В связи с происходящими и возможными изменениями в составе избирательных комиссий органы власти на местах не всегда могут надежно осуществлять эти задачи, опираясь на текущее законодательство. Кандидатам отпущено слишком мало времени. В этих условиях членам избирательных комиссий трудно соблюдать правила безупречного, беспристрастного и непредвзятого поведения.
При подходе к этим вопросам Центральная избирательная комиссия и нижестоящие избирательные комиссии должны исходить из общих положений федерального законодательства и их толкования Верховным Судом и нижестоящими судебными инстанциями. Статьей 20 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» допускается возможность отказа кандидатам в регистрации только на основании несоблюдения ими федеральных законов или законов субъекта Российской Федерации. В Законе «О выборах Президента Российской Федерации» (статья 35) указывается, что отказ в регистрации может иметь место только в случае нарушения Конституции Российской Федерации, либо федерального закона. В статье 1 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» указывается, что положения Закона распространяются на выборы во все федеральные органы28. Фактически же этот закон регулируют выборы в Государственную Думу.
Как показывает практика. Верховный Суд и другие судебные инстанции не считают решения Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации юридически равноценными федеральному законодательству. Скорее наоборот, решения Верховного Суда по избирательным блокам «Яблоко» и «Держава», а также в отношении Брынцалова и других кандидатов создают впечатление, что большая часть судов делает все возможное, чтобы реабилитировать кандидатов, предоставляя право окончательного решения скорее избирателям, нежели административным органам. Такого рода положение небезызвестно и в юридической практике США. На ранних этапах развития демократического общества в этом нет ничего зазорного. Вполне понятно и практически разумно право Центральной избирательной комиссии издавать различного рода постановления. И в широком философском контексте их выполнение с технической точки зрения является важным элементом правового общества.
Однако в этом контексте Центральная избирательная комиссия должна, вероятно, воздерживаться от естественного соблазна, небезызвестного и американским государственным органам, решать спорные вопросы, касающиеся полномочий судов и иных правовых инстанций. Она должна придерживаться исключительно вопросов, касающихся более узких и ограниченных рамок своей компетенции. Граждане начинают больше уважать закон, когда они видят уважение со стороны государственных органов по отношению к друг другу с точки зрения соблюдения каждым из них предписанных ему функций и обязанностей. Соответствующие инструкции и постановления Центральной избирательной комиссии должны быть, в первую очередь, направлены на разрешение более общих задач, стоящих перед ней, а именно: каким образом обеспечить стабильность и предсказуемость если не собственного состава, то по крайней мере применения общепризнанных принципов и правил нижестоящими избирательными структурами независимо от их состава, либо политических интересов29. На данном этапе развития общества Центральной избирательной комиссии, вероятно, следует обращать больше внимания на предотвращение фальсификаций и мошенничества в условиях относительно нормального функционирования механизмов регулирования, устранения недостатков и применения правоохранительных мер в рамках существующих ресурсов, стремясь в таком контексте обеспечить поддержку своих решений судебными инстанциями и их выполнение с одобрения общественного мнения. Совершенствование этого технического процесса, связанного с выполнением решений, потребует создания более прочной базы, основывающейся на правовом и общественном консенсусе и на растущем опыте как политических деятелей, так и избирателей30.
По крайней мере до тех пор, пока политические организации не встали твердо на ноги, и их не перестанет лихорадить, пока не будет достигнут более широкий политический консенсус по таким вопросам, как пропорциональность и пороги, Центральная избирательная комиссия должна, вероятно, руководствоваться презумпциями, которые мы обсуждали на примерах из американского опыта, касающихся правильности оформления документов. Следует, скорее всего, привлекать какую-то дополнительную информацию на предмет признания действительности подписей в тех случаях, когда речь идет об обычных ошибках в номерах паспортов, либо адресах. Следует разработать процедуры, позволяющие исправлять непреднамеренные ошибки, либо погрешности. Возможно использовать в этом отношении опыт некоторых восточно-европейских стран и СНГ, включая Чехию и Словакию, в законодательных положениях которых предусматриваются контакты с представителями тех или иных партий на предмет уточнения списков кандидатов, опыт Болгарии, где возможна замена кандидатов, опыт Украины, где разрешается вносить в списки дополнительные кандидатуры, равно как и опыт Словении в отношении определения степени серьезности правонарушения, является ли оно чисто формальным или по существу31. Полезным также в правовом отношении и с точки зрения толкования законов может быть опыт Беларуси, касающийся лишения права выдвижения своей кандидатуры лишь тех лиц, которые допустили повторные нарушения, опыт Венгрии, когда о нарушениях уведомляются средства массовой информации и, таким образом, общественность, опыт Хорватии (характерный и для американской законодательной практики), когда степень серьезности нарушения при его рассмотрении определяется степенью его воздействия непосредственно на избирательный процесс, либо на результаты выборов32.
Такой подход не означает пассивности, либо бездеятельности Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. В тех случаях, когда суды поддерживают решения Центральной избирательной комиссии и обоснованность поведения избирательных комиссий и особенно, когда законодательные органы на местах добиваются политического консенсуса (в частности, после оценки их позиций судебными инстанциями) избирательные комиссии могут действовать более решительно33. Но даже и при существующем положении, если оно не вызывает каких-либо возражений со стороны законодательных, либо судебных органов. Центральная избирательная комиссия обладает достаточно широкими административными и руководящими полномочиями.
Материалы, содержащиеся в этом докладе, обнадеживают. Они предоставляют широкий выбор Центральной избирательной комиссии и избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации. С большой пользой могут быть использованы положения ряда избирательных законов США и стран Восточной Европы (например, Македонии, Польши, Словакии), касающиеся статуса признанных политических партий, получивших определенный процент голосов на предшествующих выборах. Также заслуживает внимания положение, касающееся «залоговых» взносов кандидатов (или вступительных взносов, как они называются в Канаде) и их возврата в зависимости от процента полученных во время выборов голосов и/или от выполнения условий финансовой отчетности.
Кроме того, большую пользу могло бы принести изучение вопроса о более тесном контакте с Верховным Судом и нижестоящими судебными органами с позиций того, что в США называют «перспективой выработки правил». Избирательные законы Молдовы и Румынии, например, обеспечивают более непосредственное вмешательство судов как в вопросы соблюдения общих правил игры в избирательной системе, так и в разрешении конкретных конфликтов, возникающих в связи с нарушением этих правил без вмешательства административных органов. В российском законодательстве на начальном этапе предусматривается раздельная процедура, хотя, в общем и целом, ясности в отношении того, как должна поступить сторона, считающая себя несправедливо обиженной - использовать весь арсенал административных средств, а затем обратиться в суд, либо сразу обратиться в суд. В условиях жестких временных рамок, налагаемых законом, решение этого вопроса оказывается особенно проблематичным независимо от возможного исхода окончательного урегулирования конфликта34.
В условиях России эту проблему, вероятно, лучше всего решать путем постоянного обмена мнениями между Центральной избирательной комиссией и Верховным Судом (вероятнее всего, на уровне экспертов обеих организаций) по поводу предполагаемых направлений в толковании соответствующих положений законодательства судами низшей инстанции, в частности, в рамках тех положений пассивного избирательного права, где между проблемой и ее решением существует консенсус. Если автор правильно понимает российскую судебную практику, то аналогии здесь, по-видимому, следует искать в эпизодических постановлениях Верховного Суда в адрес всех нижестоящих судов, разъясняющих правовые позиции по тем или иным вопросам35. По-видимому, как Верховный Суд, так и Центральная избирательная комиссия, должны обсудить общие подходы за рамками горячих споров при разбирательстве тех или иных конкретных конфликтов, в ходе которых Верховному Суду приходится, по определению, выступать в качестве арбитра конкретного решения Центральной избирательной комиссии. В процессе постоянного диалога между Верховным Судом и Центральной избирательной комиссией последняя сможет получить дополнительную информацию к руководству при рассмотрению вопросов, подпадающих под ту или иную законодательную норму. Верховный Суд, в свою очередь, при рассмотрении многих из этих вопросов может избавиться от влияния «первого впечатления» при принятии по ним решения.
Такой подход позволяет глубже изучить и подготовиться к решению ряда дополнительных острых вопросов. Во-первых, рассмотрением решения Центральной избирательной комиссии мог бы заниматься один член Верховного Суда, а не совещание в составе трех человек. Во-вторых, иногда возникают обстоятельства, когда в рамках положений статьи 35 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» один и тот же спор входит в юрисдикцию как Верховного Суда, так и Конституционного Суда, например, когда речь идет о лишении кандидата его прав в связи с недостойным выступлением, либо поведением, способствующим разжиганию национал-шовинистических настроений36.
В заключение хотелось бы отметить, что, как правило, в большинстве случаев избирательным законодательством (особенно на ранних этапах эволюции демократического общества) не предусматривается отказа кандидату в регистрации, если речь идет лишь о технических нарушениях. При нормальных обстоятельствах невключение имени кандидата в избирательный бюллетень, либо вычеркивание его из избирательного бюллетеня, - это более исключительная мера, нежели регистрация кандидата, чьи достоинства еще неизвестны общественности, после соблюдения им технических требований. В таких случаях последнее решение должно оставаться за избирателями. Отталкиваясь от этого исходного принципа, большинство вопросов, связанных с несоблюдением тех или иных регламентных положений, должны, скорее всего, решаться обращением внимания кандидата на нарушения с исправлением их до того как «закроются двери», либо давая кандидату разумное время на их исправление после регистрации. В большинстве стран практикуется именно такой подход.
И, наконец, следует помнить о том, что демократические избирательные процедуры обычно должны предвосхищать возможные изменения в направлении решения тех или иных возникающих проблем. Какого-то одного окончательного решения обычно не существует. Изменения в законодательстве могут потребовать соответствующих изменений в соответствующих регламентах. По мере изменения одного из компонентов системы существует большая вероятность того, что потребуются изменения и других компонентов с точки зрения приведения их всех в соответствие в рамках единой цели и учета ранее непредвиденных последствий. Например, если законодательно будет меняться срок регистрации политических движений в Министерстве юстиции, ныне составляющий 6 месяцев до выборов, то возникнет необходимость изменения и сроков сбора подписей и процедуры их проверки. В этой связи может оказаться необходимым потребовать от новых политических партий ускорить свою регистрацию на том основании, что если они действительно представляют из себя реальную политическую силу, они могут это сделать, и это будет разумным компромиссом между двумя конфликтующими целями. Говоря в более общем плане, если Центральная избирательная комиссия, в рамках российского общества, выполняет роль творческого посредника и органа, находящего и претворяющего в жизнь нейтральные компромиссы, способствующие лучшему функционированию политической системы, то она сможет сыграть важную роль в стабилизации российской демократии.
28 Статья 1 также может привести к возникновению спора о том, что применение Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан к законам и законодательным актам о выборах органов исполнительной и законодательной власти субъекта Федерации может предоставить основание для возникновения попыток оспорить положения законов и законодательных актов субъекта Федерации, в которых устанавливается требование о сборе подписей свыше 2%, указанных в Статье 18 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан. В соответствии со схемой ЦИК о порядке выборов в органы субъекта Федерации, которая обсуждается на стр.7 ниже, ряд субъектов приняли законы, в соответствии с которыми требуется сбор подписей более 2% избирателей.
29 Совершенно отдельный вопрос, который в настоящее время становится предметом все более острой полемики в Соединенных Штатах, а также и в Российской Федерации, вращается вокруг денежных средств. Что следует предпринять для преодоления дисбаланса финансовых ресурсов кандидатов либо для приобретения эфирного времени, либо для сбора подписей, либо для найма штата специалистов-профессионалов, которые обеспечивают соблюдение всех технических требований пассивного избирательного права? В качестве логического вывода к этому вопросу, что следует предпринимать в случае нарушений? Эти вопросы имеют гораздо большее значение нежели технические моменты проверки подлинности подписных листов как для восприятия общественностью политической системы, так и для реального уровня справедливости избирательной системы.
30 В ряде субъектов Федерации, на которые обращается внимание при обсуждении подходов различных областей к проверке подлинности подписных листов, проявляется незначительная тенденция в обратном направлении. Собранные ЦИКом материалы о местных выборах на уровне областей показывают, что в ряде районов, как представляется, введены очень жесткие требования при проверке подлинности подписных листов, уровень нарушения нормы не может превышать 2% или 3%, без учета той степени, в которой представленные подписные листы превышают необходимый квалификационный барьер, независимо от того, произошли ли нарушения нормы в результате намеренного должностного преступления или неумышленной ошибки, а также, если английский перевод точен, то имеется двусмысленность в том, имеют ли принудительные меры обязательный или необязательный характер. Было бы интересно узнать, в какой степени предпринимались попытки юридического оспаривания каких-либо из этих положений и о дальнейшей судьбе этих попыток. С учетом принципов федерализма и местной инициативы, возможно, и к лучшему, что такие положения возникают в качестве законодательных инициатив на уровне субъектов, а не в качестве инициатив ЦИКа на общегосударственном уровне, что не соответствовало бы ряду решений Верховного Суда. Допуская, что вопрос о соответствующих положениях, воспрещающих селективные или непоследовательные принудительные меры, решен, вполне вероятно, что суды будут все более склоняться к поддержке более строгих требований, обнародованных после законодательных дебатов и последовательно введенных должностными лицами на местном уровне.
31 Более широко, за исключением общих принципов, изложенных в последующем тексте, автор предпочел бы пока воздержаться от конкретных предложений по решению определенных вопросов пассивного избирательного права Российской Федерации до ознакомления с действующими законодательными актами ЦИКа и субъектов, а также с решениями Верховного Суда по этим вопросам.
32 Хотя это и не относится к вопросам, связанным с пассивным избирательным правом, это, по всей вероятности, явилось стандартом, примененным в решении суда Амурской области, о котором было сообщено в четверг 28 ноября, о повторном проведении выборов губернатора в Амурской области. На момент составления этого отчета срок подачи апелляции в высшие инстанции вплоть до Верховного Суда Российской Федерации еще не истек.
33 Смотри примечание 30 выше.
34 Вопросы об исчерпании административных взысканий представляют собой вызывающий беспокойство вопрос также и в юридической системе Соединенных Штатов. Здесь же, как и в пункте 30 выше, отправной точкой для анализа должна быть попытка согласовать то, каким образом Верховный Суд, ЦИК и другие комиссии и суды подходили к решению вопроса об исчерпании административных взысканий.
35 Как указывала Линда Эджворт, консультант по проведению выборов МФИС в России, в своих замечаниях от 27 марта 1996 г., направленных в ЦИК, тот факт, что вопрос находится в судебном разбирательстве, сам по себе является показателем того, что процесс не идет так гладко, как мог бы идти. Чем более передовое руководство имеют партии, тем больше вероятность того, что выборы будут служить эффективным и мирным средством решения социальных противоречий.
36 Как барьер на пути к объединению инициативных групп избирателей, собранные подписи для выдвижения кандидата в Президенты должны превышать одномиллионную отметку. Эта разновидность процедурного характера, которое может затруднить конструктивное объединение демократических сил. Опыт Соединенных Штатов показывает, что зачастую развитие новой политической партии стимулируется тем, что избирателей не устраивает имеющийся выбор и большинство американцев делает свой выбор кандидата на относительно поздних этапах избирательного цикла.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
