«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
М.В. Шевченко. Избирательное законодательство Санкт-Петербурга: амбиции и компромиссы, политика и право
Наряду с реформой бюджетной системы и реформой управления собственностью в 2001 г. в Санкт-Петербурге сдвинулась с мертвой точки реформа избирательного законодательства. Определяющей при разработке нового избирательного законодательства была задача приведения законодательства Санкт-Петербурга в соответствие с федеральным законодательством.
24 сентября 2001 г. губернатором Санкт-Петербурга был подписан новый Закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга». Принятие этого закона проходило в атмосфере борьбы «прогубернаторских сил» и оппозиционных Смольному депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (далее - ЗакС).
Изначально вниманию депутатов ЗакСа было представлено три альтернативных законопроекта: автором первого был губернатор, второго - Комитет по законодательству ЗакСа, третьего - вице-спикер ЗакСа С.М. Миронов. За основу депутаты приняли законопроект вице-спикера, но уже во втором чтении в результате достигнутых договоренностей в него были инкорпорированы положения законопроекта Комитета по законодательству как наиболее проработанного акта. Для этого депутатам пришлось рассмотреть около 150 и принять 109 поправок к законопроекту - поистине рекордное количество. На первую редакцию закона губернатором Санкт-Петербурга было наложено вето, на несколько летних месяцев 2001 г. затянулась процедура согласования позиций по наиболее острым положениям нового закона. В итоге депутаты одобрили 49 из 57 поправок к закону, которые были согласованы Комитетом по законодательству ЗакСа и Административным комитетом Администрации, и приняли закон в новой редакции.
Более драматичной оказалась судьба проекта Закона Санкт-Петербурга «О выборах высшего должностного лица Санкт-Петербурга» (такое название законопроект о выборах губернатора Санкт-Петербурга приобрел в третьем чтении).
Рассмотрение такого важного вопроса также не было безальтернативным. Депутатам пришлось выбирать между законопроектом, предложенным губернатором Санкт-Петербурга, и законопроектом, внесенным Комитетом по законодательству ЗакСа. За основу был принят законопроект комитета. Однако, несмотря на все приложенные усилия, он был провшген депутатами при голосовании за принятие его в целом и отправился в мусорную корзину. Большинство депутатов пришло к мнению, что необходимо дать Смольному возможность самому разработать «правила игры», и заняло выжидательную позицию.
Но наиболее острая борьба развернулась вокруг определения даты выборов ЗакСа очередного (третьего) созыва и вносимых по этому поводу изменений в Устав Санкт-Петербурга. Этот вопрос тесно связан со вступлением в силу Федерального закона «О политических партиях» и рассмотрением Государственной Думой РФ новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон).
Но обо всем по порядку. Ниже в несколько публицистическом стиле будут рассмотрены наиболее интересные новшества Закона Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» и вопрос о дате выборов очередного созыва ЗакСа. Публицистический стиль здесь оправдан потому, что анализ юридического содержания норм законодательства сопровождается комментариями об их политическом значении.
Новый Закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», в отличие от старого, исходит из концепции наиболее полного регулирования избирательного процесса и содержит минимум бланкетных норм, ссылающихся на федеральное законодательство, что в значительной мере ограничивает произвол Санкт-Петербургской избирательной комиссии, постановлениями и разъяснениями которой ранее регулировались все отношения, не регламентированные старым законом. Именно неудовлетворенность пробелами правового регулирования и несоразмерными регулирующими полномочиями Санкт-Петербургской избирательной комиссии явилась причиной столь подробной регламентации избирательного процесса в новом законе.
Наиболее важными изменениями, нашедшими свое отражение в новом законодательстве, являются следующие.
Во-первых, был урегулирован срок назначения дня голосования по выборам депутатов ЗакСа. Ст. 5 нового закона установлено, что голосование на выборах депутатов должно быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 127 дней со дня принятия решения о назначении выборов.
Значение указанной нормы в том, что она определяет срок для принятия решения о назначении дня голосования и устанавливает фиксированный срок избирательной кампании (127 дней). Сама избирательная кампания рассматривается как установленная последовательность действий, для совершения каждого из которых законом определен фиксированный временной промежуток. При разработке закона для наиболее рационального определения этих сроков был составлен график избирательных действий, гарантирующий своевременную реализацию избирательных прав граждан и корреспондирующих им обязанностей органов государственной власти, местного самоуправления, избирательных комиссий. График был согласован с Санкт-Петербургской избирательной комиссией. Всего законом установлено 28 сроков для совершения различных избирательных действий (большинство из них ранее устанавливались Санкт-Петербургской избирательной комиссией).
Во-вторых, было снижено количество подписей избирателей, необходимых для регистрации кандидата в депутаты. Ранее это количество было равно максимально допустимому по Федеральному закону и составляло 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа. Теперь оно составляет 1% от числа избирателей.
Также закон вводит возможность регистрации кандидата в депутаты на основании внесения избирательного залога на специальный счет, открываемый Санкт-Петербургской избирательной комиссией в Северо-Западном банке Сбербанка России. Избирательный залог равен 300 минимальным размерам оплаты труда, установленным Федеральным законом на день принятия уполномоченным органом решения о назначении дня голосования.
В процессе рассмотрения закона ЗакСом размер избирательного залога был весьма острой темой. Депутаты обсуждали его социальное значение как «линии отреза» социально менее обеспеченных слоев населения от возможности реализации ими своего конституционного права быть избранными и участвовать в управлении государством.
Если кандидат был избран либо набрал по результатам голосования не менее 5% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании в соответствующем избирательном округе, избирательный залог, внесенный кандидатом, возвращается не позднее чем через 5 дней со дня официального опубликования результатов выборов в избирательный фонд этого кандидата. Если кандидат не был избран и набрал по результатам голосования менее 5% голосов избирателей от числа избирателей, принявших участие в голосовании в соответствующем избирательном округе, избирательный залог перечисляется в доход бюджета Санкт-Петербурга. Угроза утраты внесенного избирательного залога должна предотвратить участие в избирательной кампании кандидатов, не имеющих необходимой общественной поддержки. Как правило, такие кандидаты связаны с одним из наиболее реальных претендентов на депутатский мандат и участвуют в выборах, чтобы «размыть» голоса конкурентов.
Закон не исключает возможность внесения избирательного залога и представления подписей избирателей одним и тем же кандидатом. В таком случае основание своей регистрации вправе выбрать сам кандидат. Более того, из п. 18 ст. 28 закона следует, что отказ в регистрации по одному из оснований не является препятствием для регистрации по другому. Так, например, в случае отказа в регистрации кандидата на основании превышения установленного максимального количества недостоверных подписей избирателей среди подписей, подвергшихся проверке, соответствующий кандидат должен быть зарегистрирован на основании внесенного им избирательного залога (конечно, при условии, что соблюдены размер, сроки и порядок внесения избирательного залога, т.е. отсутствуют основания для отказа в регистрации на основании внесенного избирательного залога).
Указанная норма служит для кандидата в депутаты своеобразной «страховкой», гарантирующей его допуск к участию в избирательной кампании. Практика прошлых лет показывает, что основным способом борьбы с «неугодными» кандидатами был отказ в их регистрации на основании превышения установленного максимального количества недостоверных подписей избирателей. По подобным делам сложилась порочная судебная практика, которая исходит из презумпции правомерности таких решений избирательных комиссий и перекладывает бремя доказывания в судебном процессе на незарегистрированных кандидатов, что противоречит основным принципам производства по делам об обжаловании актов органов государственной власти и местного самоуправления. При этом всякий подобный процесс находится под сильным давлением административного ресурса исполнительной власти. Решения по таким делам часто отменяются Верховным судом РФ, однако это уже не имеет никакого значения, поскольку как конкурентам незарегистрированного кандидата, так и избирательной комиссии, выполняющей чей-то «заказ», главное - тянуть время и не допускать «неугодного» кандидата к участию в избирательной кампании. Добиться же впоследствии отмены итогов голосования или результатов выборов, в которых не участвовал неправомерно незарегистрированный кандидат, практически невозможно.
Причина тому - несовершенство Федерального закона, в соответствии с которым отменить итоги голосования или результаты выборов возможно только, если доказано, что следствием неправомерного решения избирательной комиссии является «невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей» (п. 1 и 2 ст. 64 Федерального закона). Указанная формулировка Федерального закона не позволяет четко определить предмет доказывания, и всякое разбирательство выходит за процессуальные рамки, превращаясь в «послевыборные политические дебаты».
Двукратное снижение необходимого для регистрации количества подписей избирателей и возможность регистрации на основании внесенного избирательного залога могут существенно демократизировать избирательный процесс, поскольку гораздо большее количество кандидатов сможет принять участие в выборах, их избирательные права теперь более гарантированны. Администрация Санкт-Петербурга по понятным причинам выступала против таких новшеств.
Вместе с тем, закон устанавливает гораздо более жесткие требования к порядку сбора подписей в поддержку кандидата и вводит новый порядок проверки подписных листов (теперь проверке подлежит вдвое больше подписей избирателей, чем раньше).
В-третьих, закон устанавливает новый порядок определения результатов выборов. В соответствии с ранее действовавшим законом, избранным в депутаты считался кандидат, набравший более половины голосов избирателей от числа избирателей, принявших участие в голосовании в соответствующем избирательном округе. В случае, если ни один из кандидатов не набирал более половины голосов избирателей, проводился второй тур голосования, в котором участвовали двое кандидатов, набравших наибольшее количество голосов избирателей. По результатам второго тура голосования считался избранным в депутаты кандидат, набравший больше голосов, чем его соперник.
Новый закон упраздняет двухтуровую систему голосования. Теперь избранным в депутаты считается кандидат, набравший большее количество голосов, чем его соперники.
Однотуровая система голосования имеет как свои плюсы, так и минусы.
Плюсом является существенное снижение влияния административного ресурса исполнительной власти на результаты выборов. Ранее Администрация Санкт-Петербурга спокойно дожидалась определения итогов первого тура голосования, после чего договаривалась с наиболее удобным для нее кандидатом, прошедшим во второй тур, и оказывала ему всемерную поддержку в избрании депутатом в обмен на его лояльность впоследствии. Поддержка эта выражалась в различных формах: материальной - от зависимых от исполнительной власти предпринимателей, в административной - в прямом влиянии на избирателей через территориальные управления, РЖА, ТСЗ и прочие государственные предприятия и учреждения, но самым вопиющим нарушением избирательного законодательства всегда была незаконная агитация с использованием преимуществ должностного положения. Вспомним хотя бы знаменитый «губернаторский список» на прошлых выборах ЗакСа, о незаконности которого было вынесено решение Верховного суда РФ (вот, кстати, пример вопиющего нарушения избирательного законодательства, которое, несмотря на признание его таковым Верховным судом РФ и все предпринятые пострадавшими кандидатами усилия, не привело к отмене результатов выборов).
Однотуровая система делает использование административного ресурса исполнительной власти менее эффективным и довольно рискованным. Согласно статистике прошлых выборов, в среднем по городу в качестве кандидатов в депутаты ЗакСа по одному избирательному округу принимали участие в выборах 20-22 кандидата. Заранее определить, на кого из них сделать ставку, довольно сложно среди массы кандидатов, ведущих предвыборную агитацию, административный ресурс «размывается», и велика опасность напрасно потратить усилия.
Однако уменьшение влияния Администрации Санкт-Петербурга на выборы ЗакСа - не единственная цель, которую преследовали депутаты, вводя однотуровую систему голосования. При такой системе у действующих депутатов значительно больше шансов избраться вновь. У них уже до выборов есть 15-30% голосов избирателей (в зависимости от качества работы депутата в своем избирательном округе), - главным образом, благодаря их статусу и узнаваемости. Значительную роль также играют средства бюджета, по своей воле расходуемые депутатом посредством так называемых «коллективных поправок к проекту бюджета Санкт-Петербурга». За счет бюджетных средств, расходуемых не от имени города, а от имени депутата, действующим депутатам удается «прикормить» больницы, школы, детские сады, муниципальные советы и малоимущих избирателей. Благодаря одновременному существованию однотуровой системы голосования и «коллективной поправки» преимущества действующих депутатов могут преодолеть только большая явка избирателей и усиление роли в избирательном процессе и влияния на общественное мнение политических партий.
Минусом однотуровой системы голосования также является отсутствие в законе порога явки избирателей, при котором выборы признаются несостоявшимися. Может сложиться ситуация, когда при низкой явке избирателей сколь угодно малое количество граждан изберет депутата ЗакСа, что, по мнению автора, противоречит духу федерального избирательного законодательства и нарушает право граждан участвовать в управлении государством. При такой ситуации утрачивается представительный характер государственной власти и ее легитимность. К чести Администрации Санкт-Петербурга необходимо отметить, что губернатором дважды вносилась поправка, предлагавшая ввести порог явки избирателей в 20% от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа. Однако указанная поправка оба раза отвергалась депутатами ЗакСа.
В-четвертых, новым законом были детально регламентированы порядок финансирования выборов в целом и вопросы образования и расходования средств избирательного фонда кандидата в частности.
Также были установлены максимальные размеры пожертвований и максимальный размер самого избирательного фонда кандидата.
Предельный размер перечисляемых в избирательные фонды средств составляет для:
- собственных средств кандидата - 200 минимальных размеров оплаты труда;
- средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком, - 1000 минимальных размеров оплаты труда;
- добровольных пожертвований одного физического лица - 20 минимальных размеров оплаты труда;
- добровольных пожертвований одного юридического лица (кроме выдвинувшего кандидата избирательного объединения и избирательных объединений, входящих в выдвинувший кандидата избирательный блок) - 300 минимальных размеров оплаты труда.
Предельная сумма всех расходов кандидата, зарегистрированного кандидата из средств его избирательного фонда не может превышать 3000 минимальных размеров оплаты труда.
Размер минимального размера оплаты труда исчисляется на день принятия уполномоченным органом решения о назначении дня голосования.
Установление максимальных размеров пожертвований и максимального размера избирательного фонда кандидата проходило в борьбе между желанием легализовать как можно большие суммы денежных средств, затрачиваемых на избирательную кампанию (по неофициальным данным, на избирательную кампанию 1998 г. выигравшими депутатский мандат кандидатами потрачено в среднем по 40 тыс. долларов), и желанием не дать избирателям понять, как дорого стоит их благосклонность на выборах.
Также новым законом в соответствии с федеральным законодательством установлены запреты на внесение пожертвований в избирательные фонды кандидатов для определенных категорий физических и юридических лиц.
Изложенные выше положения нового Закона Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» при его принятии имели свои альтернативы. Соответствующие отношения могли быть урегулированы и по-другому, поскольку такая возможность предоставляется Федеральным законом.
Вместе с тем, новый закон содержит большое количество норм, инкорпорированных в него из Федерального закона. Но слепой рецепции положений Федерального закона не производилось. Соответствующие нормы были предварительно переработаны с учетом особенностей Санкт-Петербурга (в основном, с учетом особенностей структуры органов государственной власти и их компетенции, а также особенностей административно-территориального деления Санкт-Петербурга), а также дополнены в целях их большей детализации и установления дополнительных гарантий избирательных прав граждан.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
| 
