«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
С.А. Белов. Правовое регулирование политических партий в РФ: проблема и пути ее решения
Сфера правового регулирования организации и деятельности политических партий требует особой деликатности, внимательности и взвешенности. Прежде всего, при регулировании таких вопросов, как статус общественного образования, необходимо помнить об определенной правовой двойственности. С одной стороны, необходимо обеспечить свободу объединения граждан, гарантированную Конституцией Российской Федерации (ст. 30). Эта свобода может быть ограничена лишь в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства в соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации. С другой стороны, именно в целях обеспечения защиты прав и законных интересов граждан может возникать необходимость законодательно вмешиваться в организацию и деятельность общественных объединений, в том числе политических партий. Законодатель поставил перед собой цель оградить политический процесс от «неправильных» с его точки зрения, недемократических партий, ограничить свободу их организации. Однако с принципами демократического устройства общества это не согласуется, так как возможность создания любых общественных объединений гарантируется Конституцией. С точки зрения гарантий прав граждан и выполнения иных задач, установленных ст. 55 Конституции, могут считаться оправданными законодательные препятствия для создания и деятельности партий, выступающих за насильственное свержение конституционного строя, но едва ли это будет справедливо по отношению к требованию о минимальном количестве членов партии.
Тезис, изложенный в пояснительной записке к проекту, из которого исходили его разработчики, об уже сформировавшейся партийной системе России, по нашему мнению, неверен. Обоснованное этим жесткое закрепление как принципов организации, так и обязательного членства в партии 10 тыс. человек, и предоставление права выдвигать кандидатов на выборах только политическим партиями, а также ликвидация после 5-летнего неучастия в выборах влекут консервирование еще не сложившейся системы политических партий. Цели, которые ставит закон - развитие системы политических партий, их укрупнение, повышение их роли в государственном механизме, нельзя не приветствовать. Однако столь грубое и прямолинейное решение поставленных задач абсолютно неприемлемо. «Закон не дает развиваться нашей партийной системе естественным эволюционным путем, а пытается «сверху» с помощью государственного принуждения ускорить укрупнение политических партий, попутно волевым решением определить, какие партии нужны нашим согражданам, а какие нет...». Прямыми административными средствами реформирование партийной системы невозможно. Необходим комплексный законодательный подход, учитывающий закономерности влияния на партии избирательной системы, изучаемые политическими науками (например, известные любому политологу «законы» Дюверже).
Нельзя считать конституционным и то, что авторы закона, как это следовало из пояснительной записки к проекту, считают чуть ли не самым своим главным достижением - лишение государственно-территориальных образований, субъектов Российской Федерации права создавать свои системы политических общественных объединений. Принцип федеративного устройства российского государства провозглашен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (ст. 1, 5 Конституции РФ). Содержание этого принципа, как следует из ст. 77 Конституции РФ, включает и определение системы органов государственной власти, а следовательно, и политической системы, обеспечивающей функционирование представительных органов власти. Политическая система субъекта Российской Федерации вправе отличаться от политической системы Российской Федерации, поскольку могут существовать политические интересы, не представляемые на федеральном уровне, но значимые на уровне субъектов Российской Федерации.
Определение политической партии, данное в ст. 3 действующего закона, и анализ других статей в совокупности позволяют сказать, что у авторов проекта нет четкого представления о том, какая должна быть партия, которая бы ему полностью соответствовала. В качестве обязательного признака партии в общих нормах не упоминается политическая программа; остается неясным, должна ли партия иметь фиксированное членство, которое установлено в ст. 23 проекта, так как согласно ст. 11 в политическую партию может быть преобразована как общественная организация, так и общественное движение, которое по закону «Об общественных объединениях» членства не имеет.
Не вполне определенна ситуация с региональными отделениями партии: либо это единственные структурные подразделения (п. 3 ст. 3), строго по территориальному признаку (п. 4 ст. 9), либо могут быть иные структурные подразделения (п. «г» ст. 26); являются ли они юридическими лицами (п. 1 ст. 15), так как, с одной стороны, могут сами выдвигать кандидатов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (п. 2 ст. 25) и ликвидируются только по решению Верховного суда соответствующего субъекта Российской Федерации, а с другой стороны, не могут иметь имущества (п. 2 ст. 28).
Едва ли является в юридическом смысле оправданным п. 4 ст. 9, который запрещает создавать структурные подразделения партий в негосударственных организациях, т.е. в любых коммерческих и некоммерческих образованиях.
В тексте имеются явные редакционные юридические огрехи. Например, наименование политической партии, а следовательно, и ее региональных отделений, должно отличаться от наименований уже зарегистрированных всероссийских, но не региональных общественных объединений (ст. 6).
Систему финансирования партий можно назвать системой государственных подачек. Голос каждого избирателя, исходя из действующего минимального размера оплаты труда, будет приносить партии 20 коп. Из федерального бюджета на финансирование партий должно выделяться (исходя из количества избирателей, зарегистрированных в 1999 г. на выборах депутатов Государственной Думы - 108 млн. 73 тыс. 141 человек) 21 млн. 615 тыс. руб. (770 тыс. долл.) в год. Если бы закон вступил в силу в 1998 г., все партии, которые участвовали в выборах в Государственную Думу в 1999 г. в сумме должны были бы получить 10 млн. 851 тыс. руб., в т.ч. «Яблоко» - 791 тыс. руб. (28 тыс. долл.), «Единство» - 3 млн. 110 тыс. руб. (111 тыс. долл.) в год. При этом неясно, почему деятельностью политической партии признается участие в выборах разного уровня, а финансирование осуществляется исходя из итогов выборов в федеральный парламент.
Один из самых существенных упреков, которые можно сделать разработчикам закона, касается условий приостановления деятельности политической партии. Они определены крайне расплывчато, что предоставляет широкие возможности для административного произвола. Приостановление деятельности - это вид юридической ответственности, и в соответствии с этим нормы закона, касающиеся этого предмета, должны быть предельно ясными, определенными и недвусмысленными. Возможность приостановления деятельности политической партии с последующей ликвидацией в случае любого, даже самого несущественного, нарушения закона может использоваться как рычаг давления и устранения политических оппонентов государственной бюрократии.
В целом наша оценка закона и по его возможным политическим последствиям, и по юридическим свойствам является негативной. Мы согласны с тем, что «закон вместо усиления общественного контроля за государством при помощи политических партий ставит последние под полный контроль бюрократии». Закон не стимулирует развитие партий, но представляет собой грубую попытку создать партийную систему административными средствами, что может в конце концов обернуться демократическим фасадом у датского от демократического содержания российской государственности. Цели, поставленные законом, безусловно, замечательны, но достижение их осуществляется совершенно негодными средствами.
Анализ итогов развития российской системы политических партий за прошедшее десятилетие показывает, что стимулировать дальнейшее развитие необходимо, поскольку существующая система не выполняет возлагаемых на нее функций. Однако стимулировать это развитие необходимо не путем установления более жестких условий участия партий в политической жизни страны, как это сделано в принятом летом 2001 г. Федеральном законе «О политических партиях», - это может повлечь лишь консервацию уже сложившейся системы. Необходимо стимулирование развития политических партий, в первую очередь путем реформирования избирательной системы, используемой на выборах депутатов Государственной Думы, в сторону увеличения мажоритарного представительства. Конкретный вариант организации избирательной системы мы предлагали в предыдущих публикациях по данной теме. Именно этот путь, как свидетельствует мировой опыт, может помочь решить задачи партийного строительства в Российской Федерации.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
