Общественный контроль на выборах
Александр Фирсов
Общество и государство
Государственная власть и гражданское общество - это две составляющие единого целого, которые тесно взаимосвязаны и уравновешивают друг друга путем взаимного влияния и контроля. Их интересы в чем-то совпадают, а в чем-то противоположны.
Эффективным способом оказания влияния на государственную власть со стороны граждан является общественный контроль.
Термин «общественный контроль за проведением выборов» не закреплен в законодательстве. Строго говоря, под этим понятием следует понимать любой контроль со стороны общества за полнотой и достоверностью волеизъявления граждан.
Только на первый взгляд выборы - это чинное и благородное мероприятие или даже всенародный праздник. На деле же это всегда острая борьба, в которой победителю достаются привилегии, уважение, почет и власть.
С целью обеспечения победы на выборах определенного кандидата или партии волеизъявление граждан может быть изменено косвенно посредством влияния или напрямую путем искажения.
Влияние начинается задолго до выборов, происходит в день голосования и продолжается после него как подготовка к следующим выборам. Влиять можно на избирателей, состав и самих членов избирательных комиссий, средства массовой информации. Основные способы влияния - обман, запугивание, подкуп. Чем слабее гражданское сознание населения, тем более оно подвержено влиянию со стороны.
Искажения начинаются вместе с началом подготовки выборов: отсеиваются неугодные кандидаты, регистрируются «двойники», печатаются дополнительные тиражи бюллетеней, в списки избирателей включаются «мертвые души» и т.п.
В процессе голосования могут производиться вбросы фальшивых бюллетеней, подменяться избирательные ящики.
При подсчете голосов и подведении итогов выборов могут подменяться бюллетени и протоколы, изменяться цифры протоколов.
Часто в целях искажения волеизъявления граждан предпринимаются действия на нескольких этапах избирательного процесса. Распространенный пример - вброс бюллетеней. Такое, казалось бы, простое дело требует, однако, серьезной подготовки. На этапе печатания бюллетеней создается резерв чистых бланков. Затем на бланках проставляются печати избирательной комиссии, подделываются подписи членов комиссии и ставится галочка за нужного кандидата. В день выборов с помощью «активистов» помеченные бюллетени попадают в ящики для голосования.
Несмотря на сложность процедуры вброса, ею не так уже редко пользуются. Например, в январе 2000 г., перед выборами губернатора Тверской области, в областной типографии, где печатались официальные бюллетени, было изготовлено несколько десятков тысяч лишних бюллетеней за счет материалов, отпущенных на технический брак. Представители кандидатов на приемку бюллетеней и передачу их в нижестоящие комиссии вызваны не были. По мнению Председателя Комиссии Государственной Думы по изучению практики применения избирательного законодательства Российской Федерации А.Салия и члена Центральной избирательной комиссии РФ В.Соловьева, эти бюллетени направлялись в те районы, где председатели территориальных избирательных комиссий были «своими людьми»1.
Еще один пример. 4 февраля 2001 г. при выборах депутатов Законодательного собрания столицы Калмыкии Элисты на одном из избирательных участков наблюдатели заметили, что одна из избирательниц с трудом проталкивает в избирательную урну толстую пачку бюллетеней. При вскрытии ящика произошла драка между членами комиссии, которые хотели удалить из общей кучи сложенные пачки бюллетеней, и членами комиссии, стремившимися перемешать все бюллетени. Это событие попало на телевизионные экраны.
Осуществить фальсификацию можно также путем неисключения из списка избирателей выбывших граждан с одновременным искажением итоговых данных протокола. Неисключение выбывших избирателей позволяет создать дополнительный резерв так называемых «мертвых душ». При составлении окончательного протокола в нем на количество «мертвых душ» увеличивается явка, число выданных бюллетеней и голосов за «нужного» кандидата. На то же число уменьшается количество неиспользованных бюллетеней. Обнаружить такую операцию без повторного пересчета бюллетеней бывает трудно.
Но «мертвые души» в списках могут иногда играть и иную роль. Так, при выборах в Городскую думу Нижнего Новгорода в декабре 2000 г. кандидат И.Тарасова набрала больше всех голосов. Однако выборы были признаны несостоявшимися, поскольку явка избирателей составила 24,83% от списка избирателей. И.Тарасовой помогла внимательность наблюдателей. В окружную избирательную комиссию была подана жалоба, по итогам рассмотрения которой комиссия признала наличие в списке «мертвых душ». После их удаления реальная явка составила 25,1%. Окружная избирательная комиссия объявила И.Тарасову депутатом, хотя законодательство запрещает изменять списки избирателей после голосования.
Еще один вариант двойного искажения - это «двойники». При регистрации кандидатов регистрируется однофамилец «неугодного» кандидата, а в процессе составления протокола такому «двойнику» передается часть голосов «неугодного» кандидата.
Искажения могут быть случайные, сделанные неумышленно (описки, ошибки подсчета или сортировки, опечатки и т.п.) и преднамеренные (вброс бюллетеней, порча бюллетеней, искажение протокола результатов выборов, подмена или подделка протоколов и т.п.).
Следует иметь в виду, что наличие умысла является необходимым условием уголовной ответственности за фальсификацию избирательных документов. Доказать умысел удается в очень малом количестве дел, хотя есть основания полагать, что многие искажения на выборах умышленные. Несмотря на большое количество косвенных признаков фальсификации, собранных корреспонденткой «Moscow Times» Е.Борисовой2 при выборах Президента РФ 2000 г., ни в одном регионе России не было установлено юридически ни одного факта фальсификации волеизъявления граждан.
В чем причина искажений? Кто и как может влиять на результаты выборов?
Естественно, в первую очередь на результаты выборов могут влиять сами избиратели. Конечно, хотелось бы, чтобы влияние этим и ограничилось. Однако так не получается. На результаты выборов могут воздействовать самые различные структуры, организации, личности, в том числе члены избирательных комиссий.
Избирательные комиссии финансируются государством. Кроме того, в их состав входят представители исполнительной власти. Поэтому члены избирательных комиссий могут быть в той или иной мере подвержены влиянию как со стороны властных структур, так и со стороны наиболее вероятных кандидатов на власть. Все это может привести к искажению волеизъявления граждан.
Случаи распространения членами территориальных избирательных комиссий рекламных материалов в пользу одного из кандидатов на президентских выборах 2000 г. в Приморском крае (Владивосток) упоминает в своем отчете международный наблюдатель от Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) К.Холлох3. Она же описывает случай вброса бюллетеней на одном из участков: «Около 13 часов один из местных наблюдателей на избирательном участке N263 заметил женщину, которая пыталась вложить в избирательный ящик 24 бюллетеня. Этому наблюдателю вместе с другими наблюдателями удалось задержать женщину и конфисковать бюллетени... Председатель участковой комиссии сначала отказывалась выполнить требования милиционеров и передать эти сомнительные бюллетени на осмотр, но затем согласилась. Осмотренные бюллетени выглядели как настоящие, на них была печать и подпись. На 12 бюллетенях был поставлен знак «за Путина». Остальные бюллетени относились к местным выборам. У меня создалось впечатление, что участковая избирательная комиссия была не заинтересована в раскрытии данного инцидента. Члены комиссии не хотели показывать мне список избирателей и лежащие перед ними бюллетени. ЦИК [Центральная Избирательная Комиссия Республики Татарстан] вначале наотрез отказалась разбираться в случившемся, считая, что это не входит в ее компетенцию. Только через два часа после описанного выше инцидента на участке появился член ЦИК, чтобы заняться случившимся... Интересна была реакция ЦИК на попытку вброса бюллетеней: там прокомментировали этот факт таким образом, что это, как будто, была провокация со стороны коммунистов. Результат разбирательства по этим случаям нам не известен»4.
Чтобы волеизъявление граждан не искажалось избирательными комиссиями, необходимо соблюдение ряда условий. Должны существовать ясные и справедливые, закрепленные в законе процедуры проведения выборов и референдумов. Необходимо, чтобы за исполнением закона следили, а результаты проверяли. Чтобы существовали четкие санкции за нарушение закона, и чтобы эти санкции применялись на практике. К сожалению, не все эти условия выполняются.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации организует проведение выборов в нашей стране. Она же проводит выборы, объявляет результаты волеизъявления избирателей и осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации. При этом основная задача ЦИК - провести выборы в соответствии с законом. Однако ни строгость закона, ни кропотливая работа избирательных комиссий всех уровней не позволяют на 100% гарантировать честность и справедливость выборов. В честности выборов сомневаются не только простые граждане, но и члены избирательных комиссий. Так, в своем интервью газете «Сегодня» председатель ЦИК РФ А.Вешняков сказал: «Я убежден, что абсолютно честных выборов не существует ни в США, ни в России, а может быть, даже и в любой другой стране мира»5.
Кто осуществляет контроль за проведением выборов в России?
Выборный процесс затрагивает интересы всех членов общества. Результаты выборов, так или иначе, оказывают влияние на всех граждан государства. Одни (кандидаты) избираются в выборные органы власти, другие (избиратели) участвуют или не участвуют в голосовании, третьи (избирательные комиссии) непосредственно организуют выборы, проводят их и подводят итоги голосования. Некоторые же, выступая в качестве наблюдателей, доверенных лиц, контролируют процесс проведения выборов.
Структуры, организации и людей, имеющих отношение к контролю за проведением выборов, можно условно разделить на четыре большие группы:
- государственные органы;
- аккредитованные представители общества (наблюдатели и международные наблюдатели);
- средства массовой информации;
- граждане.
У каждой из этих групп свои цели, задачи, права и обязанности.
Государственные органы - это правоохранительные органы (милиция, суд, прокуратура), министерства и ведомства, а также Центральная избирательная комиссия РФ и комиссии субъектов Федерации. Они не могут рассматриваться как органы общественного контроля, поскольку финансово и организационно зависимы от государства и могут быть в той или иной мере заинтересованы в изменении результатов голосования в определенную сторону (к примеру, так, как желает руководство страны, области, города).
Территориальные и участковые избирательные комиссии в законе не определяются как государственные органы, но по методам формирования, способу финансирования они очень к ним близки. На практике работа территориальных и участковых комиссий в значительной мере контролируется вышестоящими комиссиями и органами местного самоуправления.
Нужно учитывать, что формирование избирательных комиссий всех уровней в соответствии с законодательством должно осуществляться на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей. Более того, избирательные объединения, зарегистрированные кандидаты вправе назначить в состав комиссии членов с совещательным голосом, обладающих более узкими правами по сравнению с членами избирательной комиссии с решающим голосом и более широкими - по сравнению с обычными наблюдателями. По сути, члены избирательных комиссий и с решающим, и с совещательным голосом, представляющие общественные объединения, отдельных кандидатов или группу избирателей, могут осуществлять общественный контроль за деятельностью комиссий в целом. Теоретически такие представители гражданского общества могут составлять до двух третей избирательной комиссии и оказывать прямое влияние на ее деятельность.
На практике положение закона о формировании избирательной комиссии на основе предложений общественности нарушается. Вместо независимых и объективных представителей избирательных объединений и избирательных блоков в комиссию попадают «свои люди» из органов государственной власти или местного самоуправления. Мне довелось быть наблюдателем на думских выборах 1999 г. в Омской области. Вот что бросилось в глаза. В составе Большереченской окружной избирательной комиссии Омской области (округ N128), 9 членов комиссии из 14 были рекомендованы главами местного самоуправления из числа представителей органов исполнительной власти. Должности остальных 5 членов комиссии, рекомендованных избирательными объединениями и избирательными блоками (»Женщины России», НДР, «Отечество», КПРФ, ЛДПР), были таковы: юрист администрации района, председатель районного союза потребительских обществ, генеральный директор ОАО «Вита», государственный правовой инспектор труда, начальник районной ветеринарной станции. Подобная практика формирования комиссий распространяется и на нижележащие уровни (территориальные и участковые). Однако это иногда приводит к тому, что комиссия после окончания подсчета голосов вместе с итоговым протоколом подписывает «на всякий случай» еще и чистые бланки протоколов.
Представители общества, имеющие определенный статус (аккредитацию или особые права). Таких категорий по закону три:
- наблюдатели - представители избирательного объединения, избирательного блока, общественного объединения, инициативной группы по проведению референдума, непосредственно участвующих в выборах;
- иностранные (международные) наблюдатели - лица, представляющие иностранную международную организацию, приобретающее право на осуществление наблюдения за проведением выборов и референдумов в Российской Федерации.
- члены избирательных комиссий.
Как уже говорилось, они могут войти в состав комиссии при ее формировании и иметь решающий голос, или быть представлены в состав комиссии зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательный блоками, выдвинувшими список кандидатов. Такие члены комиссии будут иметь совещательный голос.
В соответствии с законом эти три категории общественных представителей имеют особый статус и права по наблюдению за проведением выборов. Обычно, когда официальными лицами сообщаются какие-либо сведения об общественном контроле за проведением выборов, то подразумевается первая и вторая категория общественных представителей - наблюдатели.
Наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели, в частности, имеют право:
- присутствовать: в помещении для голосования соответствующего избирательного участка в любое время в день голосования; при голосовании избирателей вне помещения для голосования; при повторном подсчете голосов;
- наблюдать: за подсчетами на расстоянии в условиях, обеспечивающих обозримость содержания избирательных документов; за составлением документов;
- знакомиться: со списками избирателей; с любым заполненным или незаполненным бюллетенем при подсчете голосов; с протоколами избирательных комиссий;
- обращаться с предложениями и замечаниями к председателю комиссии;
- изготавливать копии протоколов и документов избирательных комиссий (по требованию наблюдателя избирательная комиссия обязана заверить указанные копии);
- обжаловать действия избирательных комиссий в вышестоящую избирательную комиссию или в суд.
Представители средств массовой информации имеют возможность освещать все стадии избирательного процесса. По закону средства массовой информации должны действовать в рамках определенных обязанностей (предоставление бесплатного и платного эфирного времени и печатных площадей, установление единых цен для всех кандидатов) и запретов (запрет на досрочное начало агитации, неоплаченную агитацию, ведение агитации за сутки до выборов).
Законом особо закреплено право СМИ на освещение процесса голосования и подведения итогов выборов. В день голосования представители СМИ могут присутствовать на избирательных участках с момента начала работы участковой комиссии до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования. Они могут присутствовать при повторном подсчете голосов, а также в иных избирательных комиссиях при установлении ими итогов голосования, определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей.
Перечисленные категории наблюдателей имеют особый статус, но законом предусматривается право всех граждан России, как голосующих, так и не голосующих, в той или иной мере контролировать ход избирательного процесса. Любой гражданин, независимо от того, является он наблюдателем или нет, собирается он голосовать или нет, может в некоторой степени контролировать процесс проведения выборов. Степень контроля в значительной мере зависит от степени активности гражданина и количества затраченных усилий. При минимуме активности рядовой избиратель может оказать некоторую пользу контролю за выборами, если, расписываясь в ведомости выданных бюллетеней о получении бюллетеня, он бросит взгляд на расположенные рядом ячейки и обнаружит известные ему «мертвые души». Большую пользу обществу оказывают те избиратели, которые сообщают о таких «мертвых душах», то есть о не исключенных из списков умерших и выбывших избирателях, о лишних квартирах и даже подъездах в многоквартирных домах, о подписях, проставленных напротив фамилий умерших граждан. Очень полезной для контроля за выборами может быть любая информация о противоправных действиях (о печатаемых дополнительно тиражах бюллетеней, о незаконной агитации, о подмене или уничтожении бюллетеней, о фактах фальсификации результатов выборов). Такая информация может заинтересовать представителей избирательных объединений и блоков, средства массовой информации, наблюдателей. Избиратель имеет право самостоятельно обратиться в суд с жалобой на неправомерные действия или бездействие членов избирательных комиссий, на нарушение кандидатами, зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями и избирательными блоками, средствами массовой информации существующего избирательного законодательства.
Большими правами обладают объединившиеся граждане. Перед выборами они имеют право провести собрание по месту жительства, работы, службы и выдвинуть своих представителей в состав участковых комиссий, территориальных и даже в состав окружных комиссий. Окончательное решение о составе комиссии принимает выборный орган местного самоуправления, но право избирателей выступать с такой инициативой закреплено законом. Если позволяет региональное законодательство, то на выборах в субъектах Федерации собрания избирателей могут выдвигать своих наблюдателей.
Как гарантировать правильность проведения выборов и подсчета голосов?
В феврале - марте 2000 г. Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) провел серию опросов общественного мнения, в ходе которых респондентам (было опрошено 1600 человек старше 18 лет) задавался вопрос: «Как Вы считаете, выборы в Государственную Думу в декабре 1999 года были честными, и их результаты были подсчитаны правильно - или они были нечестными, их результаты были подтасованы?». Голоса опрошенных распределились следующим образом: от 22% до 28% затруднились ответить, от 31% до 36% посчитали, что выборы были честными, от 42% до 44% ответили, что выборы были нечестными.
Так почему же часть российских граждан не доверяет результатам выборов? Основных причин можно назвать две: слабость общественного контроля за проведением выборов и закрытость процессов организации выборов и подведения итогов.
Если предположить, что описанная в законе процедура проведения выборов идеальна, то необходимо иметь:
- идеальных исполнителей закона, стремящихся все сделать без ошибок;
- идеальный контроль, реагирующий на все случайные и намеренные ошибки;
- идеальную процедуру поиска и исправления ошибок.
Причем, с одной стороны, контроль должен быть достаточно сильным, чтобы иметь возможность реализовать свои функции. С другой стороны, контроль не должен быть настолько сильным, чтобы воздействовать на результаты волеизъявления граждан. И такое ограничение законом предусмотрено.
Теоретически общественный контроль за проведением выборов должен быть союзником избирательных комиссий и помогать им в осуществлении их деятельности по реализации избирательных прав граждан. К сожалению, в выборной практике бывают случаи, когда избирательная комиссия стремится исказить волеизъявление граждан, а наблюдатели или члены комиссий с совещательным голосом не имеют законной возможности этому помешать или даже зафиксировать факт нарушений, поскольку им просто не позволяют осуществлять наблюдение. В таких случаях о фальсификациях можно только догадываться.
Если иметь в виду контроль за ходом голосования, то меньше всего прав по наблюдению имеют обычные граждане. Они могут видеть только то, что им доступно в момент голосования. Практически все, что происходит в избирательных комиссиях до начала голосования (работа с кандидатами, бюллетенями, списками избирателей) и после окончания голосования (сортировка бюллетеней, подсчет голосов и подведение итогов), по закону им не доступно.
Несколько большими правами обладают наблюдатели и иностранные (международные) наблюдатели. Они могут вести контроль в определенных законом местах, а именно: в помещениях для голосования соответствующего избирательного участка, в местах для голосования вне помещений избирательного участка (наблюдатели могут присутствовать при голосовании избирателей, участников референдума вне помещений для голосования), в помещениях для подсчета голосов избирателей, а также в помещениях вышестоящей избирательной комиссии.
Если для размещения участковых комиссий используются в основном школы, заводоуправления, воинские части, больницы, дома отдыха, следственные изоляторы и изоляторы временного содержания, корабли, посольства, консульства, то помещения вышестоящих комиссий (территориальных, окружных и пр.), как правило, располагаются в зданиях органов исполнительной власти.
Представители от избирательных объединений, избирательных блоков могут присутствовать на заседаниях соответствующих комиссий.
Само понятие наблюдения предполагает пассивный, то есть без прямого вмешательства в деятельность комиссии, контроль, который включает в себя собственно наблюдение, регистрацию нарушений, внесение предложений (обращение к председателю комиссии, а в случае его отсутствия - к лицу, его замещающему), высказывание замечаний (обращение к председателю комиссии, а в случае его отсутствия - к лицу, его замещающему), составление протокола о нарушениях, обжалование действия (бездействия) избирательной комиссии в письменной форме в вышестоящую избирательную комиссию или в суд.
Законом оговорены действия, которые наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели не вправе производить, а именно: выдавать избирателям, участникам референдума избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме; расписываться за избирателя, участника референдума по его просьбе в получении избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме; заполнять за избирателя, участника референдума по его просьбе избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме; предпринимать действия, нарушающие тайну голосования; принимать непосредственное участие в проводимом членами избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса подсчете избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме; совершать действия, препятствующие работе избирательной комиссии, комиссии референдума; вести агитацию среди избирателей, участников референдума; участвовать в принятии решений соответствующей избирательной комиссией, комиссией референдума.
Обобщая содержание общественного контроля, можно утверждать, что он в принципе обладает или, по крайней мере, должен обладать следующими функциями.
Превентивная функция - одна из самых важных. Сам факт того, что действия избирательных комиссий всех уровней контролируются, может играть положительную роль в предотвращении подтасовок результатов выборов.
Корректирующая функция. Хотя наблюдатели не имеют права напрямую вмешиваться в деятельность избирательных комиссий, они все же могут делать замечания и вносить предложения, обращаясь через председателей комиссий к тем или иным членам избирательных комиссий.
Фиксирующая функция. Наблюдатели фиксируют все, что происходит во время выборов в том или ином виде.
Исковая функция. Опираясь на фактические данные, официальные наблюдатели, как и все граждане, имеют право обращаться в суд по поводу нарушений избирательного законодательства.
Информирующая функция. Наблюдатели и другие граждане могут сообщать представителям кандидатов или партий, участвующих в выборах, членам комиссий, средствам массовой информации о замеченных нарушениях.
Функция вынесения заключения. В идеале каждый наблюдатель или группа наблюдателей при выполнении всех возложенных на них обязанностей могли бы выносить заключение о том, насколько законно и честно прошли выборы.
Формирование общественного мнения и заключения общества. Совокупность заключений независимо выбранных наблюдателей может позволить обществу сделать обоснованный вывод о достоверности результатов прошедших выборов.
Как эти функции реализуются на практике?
Не вдаваясь в подробности, можно утверждать, что первые три функции реализованы в российском обществе гораздо лучше, чем четыре последних. Поэтому общественный контроль в нашей стране еще далек от совершенства и не позволяет выносить заключение, на основе которого формировалось бы общественное мнение.
Для того, чтобы общество могло сделать обоснованный вывод о справедливости выборов и достоверности их результатов, необходимо увеличить количество независимых и квалифицированных наблюдателей и обеспечить им возможность доступа ко всем элементам избирательного процесса. Нужна также полная информированность наблюдателей обо всех стадиях и результатах процесса выборов.
Большего количества наблюдателей можно достичь путем увеличения разрешенных расходов партий на избирательную кампанию или путем повышения избирательной активности граждан. Квалификация наблюдателя повышается путем накопления опыта, знаний и правовой культуры. Информированность наблюдателей может возрасти за счет большей прозрачности всех избирательных процессов. Наблюдатель, имевший доступ к информации и воспользовавшийся этим доступом, может выступить, основываясь на фактах, с суждением о том, были ли отклонения от законных процедур, и если были, то насколько они существенны.
Только располагая значительным количеством квалифицированных заключений наблюдателей, общество может сделать выводы о справедливости или несправедливости, достоверности или недостоверности результатов выборов.
Александр Фирсов,
Институт развития избирательных систем
Статья опубликована в журнале «Выборы.
Законодательство и технологии». 2001, N3
1 Информация о нарушениях в ходе выборов губернатора Тверской области, выявленных в Тверском областном суде на процессе по иску кандидата в губернаторы В.Баюнова, подготовленная Председателем Комиссии Государственной Думы по изучению практики применения избирательного законодательства РФ А.Салием и членом Центральной избирательной комиссии РФ с правом совещательного голоса В.Соловьевым.
2 Moscow Times. 2000. 9 сентября.
3 Казанское отделение Международной Правозащитной Ассамблеи. Особая зона: Выборы в Татарстане. Сборник статей. Ульяновск, 2000. С. 283.
4 См. там же. С. 285.
5 См.: Сегодня. 2001. 5 января.
| 
