В законодательстве многих стран нет положений, регулирующих поведение СМИ в ходе выборов. Причем в этих странах считают, что причин для включения соответствующих положений не существует. В других странах предусматривается определенная доля регулирования работы СМИ в ходе выборов, что составляет часть процесса «выравнивания игровой площадки». Еще одна группа стран занимает промежуточное положение, обладая системой добровольного саморегулирования, в соответствии с которой представители СМИ соглашаются принять ряд правил по самоограничению в силу особых требований, существующих в избирательный период.

Даже в странах с давно сложившейся демократией существует большой разброс мнений в отношении того, каким образом СМИ должны подвергаться формальному регулированию в электоральный период. По традиции, существующей в Соединенных Штатах, к СМИ применяется минимальная степень регулирования, тогда как в Европе существует тенденция в пользу установления правил, имеющих более обязательный характер. Одной из причин такого различия является давно существующая в Европе практика государственного вмешательства в работу национальных вещательных средств, чего никогда не было в Соединенных Штатах Америки. Это имеет своим результатом справедливое использование имеющих огромное значение ресурсов радио- и телевещания, а также спектра частот для освещения точек зрения различных кандидатов, при этом не отдается предпочтение правящей партии. Как и в случае со СМИ, где Соединенные Штаты демонстрируют более широкий подход, американская точка зрения обычно подразумевает, что так называемый «рынок идей» наиболее эффективно создается через экономический рынок. Таким образом, плюрализм многих частных СМИ априори принимается в качестве гарантии того, что весь спектр политических взглядов найдет свое выражение.

Однако, несмотря на различия политической культуры в разных странах в части регулирования СМИ, везде признается тот факт, что средства массовой информации играют ведущую роль в информировании электората. Поэтому крайне удивительной представляется ситуация, когда лишь незначительное число законов о выборах имеет достаточно существенные положения, касающиеся СМИ. Отсутствие официальных положений или правил также может означать, что в данной стране СМИ работают в давно и правильно сложившихся условиях, где существует свободный обмен политическими идеями в прессе и эфире и где каждая партия имеет на справедливой основе доступ к СМИ для доведения своих идей до электората. Однако такое отсутствие правил может и не означать вышесказанного.

Избирательное право в Зимбабве, например, вообще не упоминает СМИ. На каждых выборах, проходящих в этой стране, государство имеет монополию на радио- и телевещание (жесткий государственный контроль). Кроме того, практически все время существовала и монополия на ежедневные газеты. Отсутствие каких-либо конкретных правил, регулирующих работу СМИ на выборах, не только не «выравнивает игровую площадку», но дает возможность правительству «передвигать штанги у ворот». Например, отказ Радио- и телевещательной корпорации Зимбабве (Зет-би-си) передавать рекламные материалы оппозиции в ходе референдума в феврале 2000 г. заставил оппозицию обратиться в Верховный суд с иском против этой вещательной компании. Им удалось заручиться соответствующим решением суда. Однако, как оказалось, в этом не было никакой необходимости. На следующих парламентских выборах компания Зет-би-си приняла решение вообще не передавать какую-либо политическую рекламу до дня голосования, когда эта компания передавала рекламу лишь правящей партии, и у других партий уже не было времени на ответ. В соответствии с законом о выборах (хотя, возможно, не в соответствии с законом Зимбабве о радио- и телевещании), компания Зет-би-си имела право поступить именно так.

В ситуациях, когда значительная часть СМИ находится или в государственной собственности, или под контролем одной конкретной политической группы (что часто может означать одно и то же), вероятно, в правовые нормы данного государства имеет смысл вносить какие-то основополагающие правила по освещению выборов СМИ. Эти правила часто могут быть различными для частных и государственных СМИ. Такой закон (или подзаконные акты) может касаться следующих сфер:

того, каким образом кандидатам или политическим партиям будет предоставляться соответствующее время или место;
будет ли разрешена политическая реклама;
какие обязанности будут выполнять СМИ по опубликованию материалов, касающихся информирования и просвещения избирателей;
необходимо ли существование права на ответ, то есть на ответ на фактическое искажение событий или высказываний в СМИ.

Кроме того, данные правила могут касаться и других, более конкретных вопросов, таких, как:

моратории на новости или «периоды освещения»;
ограничения на освещение результатов опросов общественного мнения;
политика в отношении «выступлений, разжигающих ненависть», и в отношении дискредитации.

В соответствии с законом или соответствующими правилами, вероятно, будет создаваться официальный орган, несущий ответственность за надзор над работой СМИ в ходе выборов, или ответственность за это будет передана уже существующему органу, такому, например, как избирательная комиссия, или органу, регулирующему радио- и телевещание. Вполне вероятно, что в данный закон будут включены какие-то положения по механизму оперативного рассмотрения жалоб, поступающих на освещение событий СМИ.

Кто должен участвовать в подготовке такого закона

Законы создаются законодательными органами. Поэтому, в принципе, ответ на этот вопрос прост. На практике же все несколько сложнее. Любой закон, который «регулирует» работу СМИ, является законом, исключительно чувствительным даже в том случае, когда целью регулирования является обеспечение плюрализма в работе СМИ и предоставление трибуны для высказывания самых разных политических точек зрения.

В любом случае хорошая законодательная практика предусматривает проведение консультаций. Ниже приведен перечень тех участников процесса, с которыми необходимо проводить консультации при подготовке законов или правил работы СМИ и проведения выборов:

сами представители СМИ - непосредственно, а также через профессиональные органы и учреждения и профсоюзы;
политические партии - в силу того, что одной из целей регулирования является обеспечение справедливого доступа политическим партиям к СМИ;
любой существующий регулирующий орган, будь то орган, регулирующий радио- и телевещание и участвующий в распределении частот, или какой-либо совет по СМИ, отвечающий за разработку и внедрение профессиональных норм и стандартов;
те, кто занимается организацией избирательной кампании, - большое количество аспектов работы СМИ в ходе выборов зависит от тесного сотрудничества с теми, кто отвечает за руководство избирательной кампанией и осуществляет ее проведение;
электорат - так как именно потребности избирателей в информации, в конце концов, поставлены на карту. Проводить консультации со всем «электоратом» проблематично, однако представляется возможным выделить какие-то представительные организации, например, те, которые имеют какие-то особые требования в плане информирования о ходе выборов. Такие группы могут включать группы нацменьшинств или этнических меньшинств, женские группы, группы инвалидов или неграмотных.

Российский опыт

Развитие законодательства о предвыборной агитации в Российской Федерации берет свое начало с 1994 г. Именно тогда были приняты первые основополагающие законы о выборах («Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации»), содержавшие отдельные главы о предвыборной агитации.

Новые редакции этих законов, принятые в 1999 г., более детально и тщательно регулировали особенно сферу осуществления предвыборной агитации через СМИ.

И хотя изменения в правовом регулировании агитационной деятельности произошли серьезные, в сущности, принципиальные аспекты остались неизменными:

государственные СМИ обязаны предоставлять определенный объем эфирного времени (печатных площадей) для целей предвыборной агитации бесплатно;
сохранилась возможность предоставления государственными СМИ своих ресурсов за плату (правда, с 1999 г. это стало обязанностью);
бесплатное и платное эфирное время на государственных телерадиоканалах распределяется между участниками избирательной кампании на равных основаниях посредством жеребьевки;
негосударственные СМИ вправе участвовать в процессе осуществления предвыборной агитации (при условии равенства оплаты) либо отказаться от этого участия;
сохранилось право муниципальных СМИ на участие в предвыборной агитации (ранее это было их обязанностью).

Избирательное законодательство, обновленное в 2002 году, сохранило указанные принципиальные моменты. Самые же существенные изменения, как уже упоминалось, связаны с попыткой разграничения информирования СМИ избирателей и предвыборной агитации, проводимой в них.

Закон предлагает обновленную законодательную концепцию понятия предвыборной агитации. Предвыборная агитация определяется им как «деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)» (пункт 2 статьи 2).

Прежде всего хотелось бы отметить следующее изменение в содержании понятия «предвыборная агитация». Был восполнен ряд пробелов в ранее существовавшем понятии предвыборной агитации. Отныне действия, побуждающие либо имеющие цель побудить к голосованию против всех кандидатов (списки кандидатов), будут расцениваться как предвыборная агитация. Во-вторых, в нем указаны четкие временные рамки, когда ряд установленных законом действий по распространению массовой информации будут рассматриваться как предвыборная агитация. Данные действия будут рассматриваться как таковые в период избирательной кампании. В третьих, за рамки предвыборной агитации выведены призывы к участию в голосовании.

Кроме изменений в самом понятии предвыборной агитации, вводится развернутый перечень действий, которые будут признаваться агитационными в случае осуществления их в ходе избирательной кампании (часть 2 статьи 48). Этот перечень описывает все возможные варианты агитационной деятельности. Нет необходимости говорить о том, что такой подход в значительной степени уменьшил бы субъективизм при выделении агитационных материалов из всех журналистских материалов, освещающих различные аспекты выборов и сопутствующей им политической деятельности.

В то же время указанное разграничение не лишено недостатков, которые могут привести к весьма неблагоприятным последствиям для освещения СМИ избирательных кампаний. К агитационным действиям отнесено описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов), а также распространение в информационных и аналитических журналистских материалах сведений, не связанных с профессиональной деятельностью кандидата.

Отнесение же материалов и сообщений СМИ с таким содержанием к агитационным фактически может негативно отразиться на полноте информации, которую избиратели получат о тех, кто претендует на замещение выборных должностей. Таким образом, следуя уже этим требованиям, СМИ должны будут либо радикально ограничивать объем распространяемой в них информации о кандидатах и участниках партийных списков, либо идти на нарушение норм закона со всеми вытекающими из этого последствиями.

Если речь идет о конкретно установленном периоде проведения избирательной кампании.

Если существует необходимость вводить какие-то ограничения в отношении того, что СМИ могут делать и чего они не могут делать в ходе избирательной кампании, тогда представляется логичным применять данные правила в течение конкретно указанного периода времени проведения данной кампании. Будет существовать установленный период проведения официальной кампании, в течение которого будут применяться данные правила, тогда как в другое время будут действовать нормы обычной практики. Это логично, однако не исключает проблем.

Одна из проблем касается просвещения избирателей. Информирование по таким вопросам, как регистрация избирателей, надо будет, как правило, осуществлять заблаговременно, задолго до начала официальной кампании. Правила будут нацелены на то, чтобы обеспечить передачу такой информации беспристрастно и точно.

Не подлежит сомнению и то, что избиратели подвержены влиянию СМИ и в более ранние периоды времени. Группы мониторинга работы СМИ, например, всегда начинают свою работу задолго до начала официальной кампании.

В Соединенных Штатах Америки политический здравый смысл (и опыт до выборов 2000 г.) подсказывал, что тот кандидат, который занимал ведущие позиции на День труда (сентябрь), выигрывает президентские выборы (в ноябре). То есть, что бы ни происходило в последние два месяца кампании (в период, более длительный, чем продолжительность самой официальной кампании в большинстве стран), не оказывает особого влияния. Американский подход заключается в том, чтобы не устанавливать какого-то четко очерченного избирательного периода, - фактически почти два года каждого президентского срока оказываются годами ведения соответствующей кампании. Однако такой подход неприменим для большинства стран.

Другая крайность - это Израиль, где в избирательном законодательстве, которое касается освещения событий СМИ, устанавливается четкая временная граница в 150 дней до начала избирательной кампании, то есть на эту кампанию предоставляется почти пять месяцев. В течение 30 дней, непосредственно предшествующих голосованию, ведение предвыборной деятельности запрещено в кино или на телевидении, хотя такие ограничения не распространяются на радиовещание.

В некоторых странах период, отведенный на проведение избирательной кампании, устанавливается с такой же точностью, как в Эстонии, где закон, содержащий соответствующие обязательства радио- и телевещательных компаний в ходе выборов, устанавливает четко разграниченные периоды, предшествующие избирательной кампании, и период самой избирательной кампании, причем последний, в свою очередь, делится еще на четыре периода, для каждого из которых существуют свои, отличные от других правила освещения событий (это так называемый регистрационный период, собственно избирательная кампания, период голосования и период определения и публикации результатов выборов).

Применение таких строгих правил подразумевает, что будет установлена конкретная дата проведения выборов. Во многих странах, особенно в тех, где избирательная система основывается на британской избирательной системе, назначение дня выборов остается прерогативой действующего главы правительства. В отличие от этой системы, в большинстве других систем выборам может предшествовать такое событие, как парламентское голосование по вопросу о доверии правительству. В этих случаях оказывается невозможным применение правил, регулирующих работу СМИ вне ограниченных пределов периода ведения самой кампании.

Наилучшим вариантом, вероятно, является такая система регулирования работы СМИ в условиях избирательной кампании, которая бы хорошо вписывалась в обычную систему регулирования, гарантирующую СМИ плюрализм, активность, профессионализм, свободу от цензуры во все периоды времени, а не только в ходе избирательной кампании.

Различия в обязательствах государственных и частных СМИ

Органы, регулирующие работу СМИ в ходе выборов, обычно различают обязательства, которые накладываются на СМИ, которые полностью или частично финансируются из некоммерческих источников, и на СМИ, являющиеся частной собственностью. Частные СМИ часто подразделяются на печатные и вещательные средства массовой информации, так как последние, как правило, получают соответствующую лицензию на вещание от какого-либо государственного органа.

То, что мы в настоящей работе называем СМИ, принадлежащими государству, фактически включает в себя достаточно разнообразную группу: от тех органов информации, что находятся под жестким государственным контролем в отношении содержания публикуемых материалов, до тех, которые финансируются из средств, поступающих от налогоплательщиков и сборов за предоставление лицензий, но с официальными гарантиями их полной независимости от того правительства, которое существует в стране на данный момент. Вероятнее всего, реальность находится где-то между этими двумя группами. Однако у них есть общая черта: в СМИ или в законах о выборах они рассматриваются как однородная группа в противовес частным СМИ, которые, как предполагают другие обязательства.

Некоммерческие СМИ в силу характера источника их финансирования являются поставщиками информации для всего электората. Общепринятым является тот факт, что эти СМИ не должны быть ориентированы на какую-либо партию при освещении событий. Такая точка зрения фигурировала в докладе специального представителя Организации Объединенных Наций по свободе выражения мнений от 1999 г., где речь идет о том, что государственные СМИ обязаны предоставлять трибуну для изложения различных точек зрения, а не быть пропагандистским органом какой-то одной политической партии. Кроме того, они несут конкретные обязательства по просвещению широких масс, а также по предоставлению трибуны различным политическим партиям.

Это положение носит фундаментальный характер. Использование общественного ресурса для проведения политической кампании в интересах какой-либо партии приводит к тем же правовым и этическим последствиям, что и в случае использования ресурсов другого характера, например: денежных средств, транспорта, зданий или радиостанций. Именно поэтому очень часто мы имеем дело с четко прописанными законами или правилами, защищающими некоммерческие СМИ от правительственного вмешательства.

Обязательства частных СМИ носят гораздо более ограниченный характер. Сама суть свободы печати и радиотелевещания заключается в том, что пишущие журналисты, а также электронные СМИ не получают инструкций в отношении того, что они могут или не могут говорить и писать. Лучшей гарантией того, что весь спектр политических идей будет донесен до общественности свободно и с достаточной точностью, считается возможность беспрепятственной работы СМИ. Однако это не означает, что частные СМИ не имеют вообще никаких обязательств. Профессиональные нормы журналистской деятельности требуют точного и сбалансированного освещения событий, а также четкого разграничения фактов и комментариев.

Радио- и телевещательные станции часто получают свои лицензии от какого-либо государственного органа. Как правило, эти лицензии содержат условия относительно возможности поддерживать ту или иную политическую партию, того, какого характера новости им разрешено передавать, а также другие условия, касающиеся, например, обязательств по передаче бесплатных объявлений общественного характера, таких, как клипы, направленные на просвещение избирателей.

Подобным же образом любые законы или правила более общего характера, относящиеся к освещению событий СМИ, вероятно, в равной степени будут применяться как к некоммерческим, так и к частным СМИ. Например, положения, связанные с периодом моратория на освещение избирательной кампании перед самим голосованием или освещение результатов какого-либо опроса общественного мнения. Аналогично этому правовые положения более общего характера, такие, как закон о дискредитации и оскорблении личности, в равной степени будут применимы как к некоммерческим, так и к частным СМИ, хотя их действие в ходе избирательной кампании может видоизменяться.

Российский опыт

Если ранее момент начала предвыборной агитации в СМИ не был однозначно зафиксирован в законодательстве, то теперь законом установлен четкий момент, с которого на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается агитационный период: за 30 дней до дня голосования (п. 2 ст. 49 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» от 12 июня 2002 года). Данные сроки будут действовать независимо от уровня избирательных кампаний.

Положения, затрагивающие как частные, так и некоммерческие СМИ

Хотя регулирующая система, по всей вероятности, будет проводить некоторые различия между некоммерческими и частными СМИ, целый ряд аспектов в законах или правилах, регулирующих работу средств массовой информации в ходе выборов будет затрагивать оба этих типа. Эта практика будет в себя включать:

процедуру оперативного рассмотрения жалоб, поступающих от общественных организаций или политических партий в адрес СМИ;
любые правила, относящиеся к освещению опросов общественного мнения;
политику, касающуюся «заявлений, разжигающих ненависть», дискредитации, ответственности СМИ за публикацию заявлений политических деятелей и другие вопросы, связанные с этим;
политику в отношении мораториев на новости до и во время избирательной кампании;
право журналистов на доступ к событиям, происходящим в ходе избирательной кампании;
аккредитацию журналистов;
положения, гарантирующие безопасность журналистов.

Регулирующий орган может накладывать различные обязательства на частные и некоммерческие СМИ, касающиеся таких вопросов, как публикация материалов по просвещению избирателей и материалов, связанных с прямым доступом кандидатов к СМИ. Однако общей практикой является то, что в тех случаях, когда частные СМИ осуществляют такое освещение, даже при отсутствии обязательств, они должны подчиняться тем же стандартам и нормам, требующим беспристрастности и справедливости, что и некоммерческие СМИ.

Российский опыт

В российском законодательстве о выборах была осуществлена попытка достаточно точно определить, какие средства массовой информации следует считать «государственными». Именно так, для краткости, применительно к российской действительности наиболее правильно именовать СМИ, на которые возложены особые обязанности в период выборов: в первую очередь предоставлять свои эфирное время и печатную площадь в определенных объемах и бесплатно.

Государственными являются те редакции периодических печатных изданий и телерадиокомпании:

(а) учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, организации;

(б) и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации;

(в) и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, референдума имеется государственная доля (Статья 47 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

После принятия решения о назначении выборов регистрирующий орган (Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций) обязано представить в Центральную избирательную комиссию перечень государственных СМИ, которая и публикует его в официальных изданиях.

В первую очередь необходимо отметить следующую новеллу, предусмотренную в отношении организаций СМИ, обязанных предоставлять бесплатное эфирное время и бесплатную печатную площадь. Законом установлено, что в случае одновременного проведения на одной и той же территории нескольких избирательных кампаний и совпадения в указанных кампаниях периодов проведения агитации в СМИ общий объем бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади не может быть увеличен без согласия на то организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания (п. 3 ст. 50 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации).

Коммерческие (негосударственные) СМИ в период выборов в России обладают достаточной свободой.

Они, как и государственные, должны соблюдать некий минимальный стандарт требований: в части порядка освещения предвыборной агитации в информационных (новостных) программах, опубликования (обнародования) результатов социологических опросов (опросов общественного мнения), запрета журналистам, должностным лицам и творческим работникам СМИ участвовать в освещении избирательной кампании через средства массовой информации, если они являются кандидатами либо доверенными лицами кандидатов.

В отношении негосударственных организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий предусматривается условие, лишь при наличии которого они вправе предоставлять эфирное время, печатную площадь для целей предвыборной агитации. Речь идет о том, что они должны быть учреждены не менее чем за год до начала избирательной кампании. Иные негосударственные организации телерадиовещания и редакции негосударственных периодических печатных изданий не вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам эфирное время, печатную площадь (п. 4 ст. 50 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Негосударственные СМИ вправе вообще отказаться от участия в избирательной кампании.

Существует еще один нюанс (однако весьма существенный). Если негосударственные (коммерческие) СМИ все же принимают участие в проведении предвыборной агитации (эфирное время и печатная площадь предоставляются только за плату и по договору) - они, как вещательные, так и печатные, обязаны соблюсти требование единства условий оплаты (причем цены должны быть не только равными для всех участников избирательной кампании, но и опубликованы в течение определенного промежутка времени - не позднее дня, когда начинается выдвижение кандидатов (списков кандидатов). Нарушение срока публикации делает невозможным участие коммерческих СМИ в проведении предвыборной агитации.

Особым условием для негосударственных (коммерческих и муниципальных) телерадиокомпаний в случае их участия в осуществлении предвыборной агитации является необходимость обеспечения еще и равных условий предоставления эфирного времени (п. 8 ст. 51 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Это означает, что коммерческие и муниципальные телерадиокомпании должны обеспечить возможность получения каждым участником выборной кампании равного объема эфирного времени, а также обеспечить равные условия выхода в эфир предвыборных материалов, то есть, провести жеребьевку выделенного эфирного времени. Иной способ распределения позволит поставить под сомнение равенство условий предоставления эфирного времени.

Вопросы общих и отличительных особенностей участия государственных и коммерческих СМИ в избирательной кампании в России уже поднимались в данной работе.

Хотелось бы обратить внимание на то, что ни Центральная избирательная комиссия, ни регистрирующий (лицензирующий) орган - Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций - не вправе накладывать какие-то особые обязанности на СМИ. Все вопросы, связанные с регулированием предвыборной агитации, в России отнесены на уровень закона (п. 10 ст. 51 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Механизм применения правил по СМИ и выборам

Одним из наиболее важных практических аспектов, касающихся права или отдельных правил для СМИ в период выборов, является вопрос о том, кто несет ответственность за применение закона или правил. Во время выборов повседневные контакты между редакторами и представителями регулирующих органов, отвечающих за работу СМИ, будут гораздо более частыми, чем в обычное время, например контакты с органом, регулирующим телевещание. Отношения между ними, по всей вероятности, будут (или, по крайней мере, должны быть) отношениями сотрудничества.

Существует несколько возможных подходов, которые в этом должны быть реализованы:

существующий регулирующий орган может быть наделен ответственностью в отношении каких-то конкретных вопросов, возникающих в период избирательной кампании;
СМИ могут учредить свой собственный регулирующий орган, возможно, при сотрудничестве с самими политическими партиями;
существующий орган надзора за проведением выборов, например избирательная комиссия, может взять на себя ответственность такого рода, иногда посредством создания специализированного подкомитета;
может также учреждаться орган, состоящий из специалистов, с целью регулирования работы СМИ в ходе выборов - решение необычное, но принимавшееся, например, в ходе первых демократических выборов в Южной Африке в 1994 г.;
эта ответственность также может быть возложена и на судебные органы.

Данные подходы неизбежно выглядят несколько схематичными. Вполне обычной является ситуация, когда различные аспекты освещения выборов регулируются разными органами. В Польше, например, регулирование радио- и телевещания прямого доступа является задачей государственной избирательной комиссии, тогда как ответственность за освещение хода избирательной кампании входит в круг обязанностей Национального совета по радио- и телевещанию, обычного органа, занимающегося регулированием радио- и телевещания. Преимуществом такой практики является то, что здесь разделяются два подхода. В рамках одного из них регулирующий орган может разрабатывать строгие и обязательные правила, тогда как в рамках другого, там, где речь идет о вопросах профессиональной практики, соответствующие решения принимаются самими СМИ. Недостатком является существование двух регулирующих органов, которые работают в двух тесно связанных сферах. Опасность заключается в том, что эти два регулирующих органа могут «наступать друг другу на ноги» в ходе работы.

Какая бы система ни была принята, у СМИ (и у любого затрагиваемого этими положениями лица, например у частного лица, направляющего жалобу) будет право апелляции к вышестоящему независимому органу, обычно какой-либо судебной инстанции.

Российский опыт

В России сложившейся и тем более окончательной схему взаимодействия государственных органов и СМИ, конечно, назвать нельзя. Происходят реорганизации Правительства России и регистрирующего органа, ликвидация старых и создание новых органов в сфере СМИ, стремительно меняется законодательство о предвыборной агитации. Прошедший период позволяет сделать только один непреложный вывод - практика продемонстрировала необходимость существования не входящего в систему органов исполнительной власти профессионального органа по проблемам СМИ.

Еще в 1993 году свою положительную роль продемонстрировал созданный ad hoc Третейский информационный суд, оперативно рассматривавший жалобы и обращения, связанные с предвыборной агитацией, и оказывавший необходимую правовую помощь ЦИК России и региональным избирательным комиссиям.

Созданная на его базе Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации не только осуществляла те же функции на федеральных выборах (1995 и 1999 гг. - выборы депутатов Госдумы, 1996 г. - выборы президента России), но и принимала согласно действовавшему законодательству о выборах непосредственное участие в разработке ЦИК РФ подзаконных актов по регулированию предвыборной агитации в СМИ, а также в разработке всего пакета федеральных законов о выборах (в части предвыборной агитации).

К сожалению, в 2000 году Судебная палата была упразднена, хотя количество проблем, связанных с деятельностью СМИ и проведением предвыборной агитации, применением нового законодательства о предвыборной агитации, только возросло.

В задачи ЦИК РФ и всей системы избирательных комиссий входит обеспечение законности выборов, реализация и защита избирательных прав граждан России, а также осуществление всего комплекса мер по подготовке и проведению выборов. В части же проведения предвыборной агитации ЦИК публикует по представлению МПТР России перечень государственных СМИ, проводит жеребьевки по распределению эфирного времени на общероссийских государственных каналах, публикует ее результаты. Центральная избирательная комиссия также рассматривает жалобы и заявления, связанные с предвыборной агитацией, а в необходимых случаях обращается с представлениями в регистрирующий (лицензирующий) орган о привлечении СМИ к ответственности за допущенные нарушения или непосредственно в суд.

Роль Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций пока ограничивается формальным вынесением предупреждений СМИ, в отношении которых поступили официальные представления ЦИК РФ.

Механизм использования: существующий орган, регулирующий деятельность СМИ

Очень часто существующий орган регулирования будет принимать на себя функции надзора за освещением выборов СМИ как самостоятельно, так и вместе с теми, кто организует и руководит избирательной кампанией.

Именно такой подход, например, был принят на выборах в Южной Африке в 1999 г., хотя на выборах 1994 г. существовал совершенно независимый отдельный институт - Независимая комиссия по средствам массовой информации, которая занималась исключительно СМИ и выборами. В 1999 г. Независимый орган по радио- и телевещанию (Ай-би-эй), получивший конституционный мандат на регулирование всего некоммерческого частного и местного радио- и телевещания, выпустил правила, регулирующие ряд аспектов:

реклама и радио- и телепередачи, посвященные выборам;
распределение времени радио- и телепередач, посвященных выборам;
формула по выделению времени в эфире различным партиям, принимающим участие в выборах;
соображения общего характера относительно ожидаемого качества освещения событий.

Последний раздел включает следующие соображения общего характера:

Каждая радио- или телевизионная станция, передающая новости или освещающая текущие события, касающиеся выборов, должна осуществлять это освещение объективно и беспристрастно, а также справедливо по отношению ко всем партиям.

В одном из приложений к настоящим правилам этот орган приводит детали того, какого характера ответственность ложится на радио- и телевизионные станции (а также какова роль Ай-би-эй):

Орган не вмешивается в деятельность по передаче информационных сообщений и по составлению программ соответствующих радио- и телередакций. Роль радио- и телевизионных станций в ходе выборов не отличается от той журналистской роли, которую они играют в другое время вне рамок избирательной кампании. Остаются применимыми обычные соображения этики. Отличительной чертой избирательного периода является обязательство, не отказываясь от собственной оценки новостей, в то же время обеспечивать равные права различных политических партий на освещение своей деятельности.

Италия является еще одной страной, где существующие органы по регулированию деятельности СМИ несут ответственность принципиального характера за то, каким образом СМИ освещают выборы. В этом случае существуют два отдельных органа: парламентская комиссия, которая отвечает за некоммерческое радио- и телевещание, а также так называемый Гарант радио, телевидения и прессы, который отвечает за частные СМИ. Оба этих института издают правила, регулирующие освещение выборов соответствующими СМИ.

Российский опыт

В России с жалобами на незаконные решения или действия (бездействия), нарушающими избирательные права и установленные гарантии, согласно законодательству могут обратиться в суд избиратели, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения (блоки) и их доверенные лица, иные общественные объединения, наблюдатели, а также избирательные комиссии (ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

При этом в случае, если указанные в жалобе нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, ЦИК РФ вправе обратиться в Верховный Суд РФ, который обязан рассмотреть жалобу по существу.

Установлено, что решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Решение по жалобе на решение избирательной комиссии об итогах голосования и результатах выборов суд обязан принять не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы (ст. 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Механизм применения: саморегулирование СМИ

Многие представители СМИ считают, что система саморегулирования деятельности средств массовой информации в ходе выборов является идеальным решением. Вне всякого сомнения, такая схема работает наилучшим образом там, где существуют хорошо развитые независимые СМИ, а также богатые традиции проведения демократических выборов. В этом случае решения, принимаемые по проблемам освещения выборов, оправдываются долговременной устоявшейся практикой.

Вероятно, самым известным примером вышесказанного является Великобритания, где партийные предвыборные радио- и телепередачи прямого доступа распределяются Совместным комитетом радио- и телевещателей и представителей политических партий. Это странное, своего рода гибридное решение, так как требование в отношении партийных предвыборных радио- и телепередач существует законодательно. Затем представители радио- и телевещательных станций используют приблизительное распределение радио- и телевещательных компаний по предоставлению различным партиям прямого доступа к СМИ в качестве руководства для принятия своего собственного решения по выделению определенного времени различным партиям в блоке новостных программ.

В Дании также применяется система саморегулирования. Закон в этой стране запрещает платную политическую рекламу, однако умалчивает о том, каким образом должны выделяться другие формы прямого доступа к СМИ (если они вообще выделяются). На практике некоммерческое радио Дании выделяло одинаковое количество времени для прямого доступа всем партиям, борющимся за места в парламенте. Этот подход усиливался решениями Омбудсмана и Верховного суда, но, как правило, такое решение является добровольным. Радио Дании обычно традиционно передает дебаты с участием всех политических партий. Кроме того, в последний день перед выборами телевидение не демонстрирует каких-либо программ, посвященных выборам. Однако появление частного независимого телевидения привело к некоторым изменениям данной традиции: новый канал TV2 также освещал выборные дебаты, однако исключил из этих дебатов некоторые мелкие партии и продолжал вещание в последний день перед голосованием.

Тем не менее система саморегулирования была принята не только в странах с давними демократическими традициями. Перед независимыми выборами в Намибии в 1989 г. Радиотелевещательная корпорация Юго-Западной Африки, находившаяся под государственным контролем, пригласила представителей политических партий к участию в постоянном комитете, в функции которого входило консультирование по вопросам освещения избирательной кампании прессой. Данный комитет согласовал график предоставления времени для прямого доступа, хотя и не смог решить проблему предвзятого освещения событий.

Государственная радиотелекомпания в другой южноафриканской стране, Зимбабве, также пыталась взять на вооружение принцип саморегулирования при распределении времени прямого доступа к СМИ. Это решение было вызвано появлением серии рекламных материалов исключительно противоречивого характера в пользу руководящей партии на выборах 1990 г. Многие считали, что эта реклама отличалась плохим вкусом. Перед выборами 1995 г. Радиотелевещательная корпорация Зимбабве учредила специальный комитет, пытаясь избежать повторения этой проблемы. Однако, так же как и в Намибии, этот комитет оказался неспособным серьезно повлиять на проблему предвзятости в освещении событий.

В 1990 г. в Венгрии также был принят подход, основанный на саморегулировании. Национальное телевидение и агентство новостей совместно с представителями 12 политических партий и Форумом независимых юристов подготовили так называемый Этический избирательный кодекс, подписание которого носило бы добровольный характер. Все основные политические партии приняли данный кодекс, равно как и большинство основных информационных агентств.

Польское Радио и телевидение, принадлежащее государству, приняло подход, аналогичный подходу BBC. Выделение времени прямого доступа к СМИ является сферой ответственности государственной избирательной комиссии, однако в вопросах освещения новостей, имеющих отношение к избирательной кампании, радио и телевидение подотчетно лишь Национальному совету по радио- и телевещанию, то есть общему регулирующему органу. Руководители Радио и телевидения Польши издали детальное руководство для своего персонала, которое включало следующие положения:

[Польское Радио и телевидение должно] обеспечивать широкое освещение избирательной кампании и предоставлять информацию о кандидатах. Новостные программы и программы, освещающие текущие события, должны предоставлять полную информацию о партиях, их избирательных платформах и кандидатах без предвзятости в пользу или против какой-либо партии и без рекламирования соответствующих политических взглядов. Основным принципом должен быть принцип равного доступа, который накладывает на контролеров телевизионных каналов, отделы по программам, а также на региональные станции обязательство по регистрации количества эфирного времени, предоставленного конкретным партиям или кандидатам, а также по обеспечению соблюдения принципа равенства.

Механизм применения: избирательная комиссия

Во многих случаях ответственность за реализацию любых правил, касающихся работы СМИ в ходе выборов, несет сам главный надзорный избирательный орган. Такой подход часто рассматривается в качестве приемлемого решения, если данный избирательный надзорный орган имеет достаточные гарантии независимости, а также необходимый опыт по специализированному регулированию работы СМИ.

Во Франции в течение многих лет Национальная комиссия по контролю за проведением президентской избирательной кампании несла ответственность за регулирование радио- и телепередач в ходе президентской избирательной кампании. Однако данная ответственность была передана другим органам с появлением частных телевизионных станций. Была созданная Национальная комиссия по свободному радио- и телевещанию (CNCCP) с тем, чтобы гарантировать передачу сообщений некоммерческого содержания частными радио- и телевещательными компаниями, и именно этот орган взял на себя функции регулирования радио- и телевещания. Однако CNCCP оставила за собой ответственность за регулирование освещения избирательной кампании печатными органами.

Малави представляет собой исключительно положительный пример того, как избирательная комиссия в условиях нарождающейся демократии, эффективно демонстрируя свою независимость, оказалась способной гарантировать различным политическим партиям и кандидатам справедливую долю освещения их деятельности со стороны радиовещательной компании, контролируемой государством. Это оказалось возможным не только благодаря политической воле данной комиссии, но также благодаря тому, что был создан специализированный подкомитет по делам СМИ, у членов которого был необходимый опыт и знания по работе с радио- и телевещательными компаниями.

Использование избирательного надзорного органа может оказаться предпочтительным вариантом в какой-либо небольшой стране, где существование большого количества различных институтов с пересекающимися полномочиями не является привлекательным или экономически выгодным вариантом. На Барбадосе, например, Комиссия по выборам и границам является тем органом, который несет всю полноту ответственности за организацию выборов и за регулирование освещения выборов СМИ.

По никарагуанской конституции 1987 г. Верховный избирательный совет является независимым правительственным органом, отдельным от исполнительной, законодательной или судебной власти. Совет отвечает за применение законов в области СМИ во время выборов, а также определяет процедуру рассмотрения жалоб. Этот совет создает специализированный Департамент по делам СМИ, который занимается радио- и телевещательными компаниями и, в частности, ведет переговоры по внесению изменений в ту практику, которая является предметом жалоб.

Механизм применения: орган, состоящий из специалистов

В ряде стран пошли по пути создания специализированного органа, ответственностью которого является регулирование работы СМИ в период проведения выборов, то есть этот орган не является ни каким-то общим органом по ведению избирательной кампании, ни органом, регулирующим работу СМИ. Такой вариант чаще всего возникает на выборах в странах переходного характера, когда выполнение СМИ своей роли оказывается проблематичным по той или иной причине.

Так, в Южной Африке в 1994 г. была учреждена Независимая комиссия по делам СМИ в дополнение к Независимой избирательной комиссии, пользующейся всеобщим уважением. Закон, по которому была учреждена Независимая комиссия по делам СМИ, содержал довольно подробные положения, гарантирующие независимость и компетентность данной комиссии, что обеспечивалось соответствующими профессиональными качествами ее членов. Председателем комиссии должен быть судья или юрист, занимающий достаточно высокое положение, тогда как по крайней мере два других члена (из общего максимального количества в семь человек) должны иметь опыт работы в СМИ: один - в прессе, другой - в радио- и телевещании. Члены комиссии должны быть людьми, уважаемыми в обществе и занимающими достаточно высокое положение, чтобы в составе комиссии «представлять собой широкий срез населения республики». Разные люди оказались отвергнутыми в качестве потенциальных членов данной комиссии, включая государственных чиновников, секретарей политических партий, а также тех, у кого был финансовый интерес в СМИ. Это решение, однако, оказалось одноразовым, применимым лишь к одним выборам. На последующих выборах в Южной Африке ответственность была возложена на Независимую комиссию по делам СМИ и Независимый орган по радио- и телевещанию.

Комиссия экспертов по делам СМИ в Боснии и Герцеговине тоже была специализированным органом, регулирующим работу СМИ. Так же как и в Южной Африке, эта комиссия просуществовала лишь в короткий переходный период времени. Ее создание объяснялось взрывоопасным характером материала, который публиковался в СМИ бывшей Югославии, что в свое время сыграло важную роль в провоцировании насилия, приведшего к гражданской войне и распаду Федеративной Республики. Уникальность Комиссии экспертов состояла в том, что эта организация носила международный характер, действовала под эгидой Организации за безопасность и сотрудничество в Европе (ОБСЕ) и не была подотчетна какой-либо боснийской структуре. Комиссия экспертов по делам СМИ в Боснии и Герцеговине просуществовала два года, с 1996 по 1998 г.

Механизм применения: судебные органы

В некоторых странах ответственность за проведение выборов ложится на специализированный судебный орган. В Уругвае, например, существует так называемый Избирательный суд, предписывающий порядок проведения голосования. Этот суд принимает решения по спорам между партиями и может рассматривать протесты, связанные с результатами выборов. Этот суд также может рассматривать жалобы, связанные с ведением избирательной кампании в прессе, включая попытки оказывать давление на СМИ с целью обеспечить предвзятое освещение кампании.

В большинстве случаев, независимо от того, какой именно механизм ответственности используется для регулирования работы СМИ на выборах, существует право апелляции в судебный орган с целью оспорить решение, принятое регулирующим органом. Такая апелляция может исходить от СМИ, политической партии или отдельного лица, направляющего жалобу. Подобно любой другой процедуре такого рода в ходе избирательной кампании этот процесс должен носить, по всей вероятности, оперативный характер. Тщательно рассмотренное решение судебного органа может оказаться бесполезным, если оно появляется после завершения избирательного процесса.

Процедура рассмотрения жалоб

Важным элементом в работе большинства регулирующих органов, занимающихся деятельностью СМИ во время выборов и в другое время, является процедура рассмотрения жалоб. Эта процедура является средством, с помощью которого общественность, политические партии, а также сами СМИ могут обеспечить принятие соответствующего решения по якобы имевшему место нарушению закона или правил в отношении освещения выборов. В силу того что избирательный период достаточно короток, механизм рассмотрения обычно имеет тенденцию к оперативному рассмотрению соответствующих жалоб. Если, например, речь идет о фактической неточности, которая может повлиять на намерения избирателей, вряд ли соответствующее рассмотрение жалобы будет иметь смысл в случае принятия решения после окончания выборов.

Жалобы всегда должны рассматриваться в соответствии с правовой процедурой, которая содержится в законодательстве той или иной страны, - это может быть, например, гражданским делом по дискредитации. Кроме того, должен обязательно существовать процесс апелляции, который позволяет неудовлетворенному жалобщику или СМИ искать решения в более высокой инстанции, например в независимом суде. Однако, как правило, ударение делается на оперативном, бесплатном, лишенном конфронтации разрешении споров. Это оказывается особенно важным в ситуации, когда между партиями или отдельными сообществами существуют отношения враждебности и когда ожидается большое количество споров. Например, механизм рассмотрения жалоб в Боснии и Герцеговине, так называемая Избирательная подкомиссия по рассмотрению апелляций (EASC) оказалась способной быстро рассмотреть целый поток жалоб, направленных в эту подкомиссию Комиссией экспертов СМИ на президентских выборах 1998 г. Такая работа помогла снизить напряженность между различными группами населения, поскольку способствовала пресечению споров между различными партиями и СМИ, не давая этим спорам разрастаться. Это оказалось особенно важным в свете той большой роли, которую играли СМИ, провоцируя политическое насилие в бывшей Югославии.

Разнообразие различных процедур рассмотрения жалоб по количеству сопоставимо с разнообразием типов регулирующих органов. Единой процедуры рассмотрения жалоб и быть не может. В Великобритании, например, существует Орган по рассмотрению жалоб, связанных с радио- и телевещанием, а также Добровольный совет по рассмотрению жалоб в прессе, отвечающий за печатные издания. Ни один из этих органов по своему мандату не ограничивается лишь выборами. Преимущество создания специализированного органа по рассмотрению жалоб, поступающих в ходе избирательной кампании, заключается в том, что этот орган ориентируется на необходимость оперативного рассмотрения споров. Никарагуанский Верховный избирательный совет, например, получает жалобы и через Департамент СМИ выносит частные определения конкретным издательствам или телевизионным станциям на основании результатов своего расследования. Такие определения предаются гласности только в том случае, если соответствующее СМИ не выполняет вынесенное постановление. В Черногории, для сравнения, некоммерческие СМИ обязаны публиковать любые результаты расследования, проведенного компетентными органами, «о любых посягательствах на принцип равенства и объективности в информировании граждан в отношении кандидатов и их программ...».

Вряд ли найдется большое количество стран, в которых система рассмотрения жалоб разработана так же подробно, как в Российской Федерации. Третейский информационный суд не являлся специализированным органом по рассмотрению жалоб в период выборов, хотя он и возник в силу необходимости рассмотрения споров, возникающих в ходе парламентских выборов 1993 г., а также в ходе референдума по Конституции. Предшественником этого суда был Арбитражный суд по информационным вопросам, который в свое время создавался специально для рассмотрения споров, возникающих в ходе выборов.

Российский опыт

Упоминалось, что сегодня в России отсутствует неправительственный орган в сфере СМИ.

Рассмотрением споров и жалоб по предвыборной агитации занимается только рабочий орган ЦИК РФ - Рабочая группа по рассмотрению жалоб, связанных с предвыборной агитацией, в состав которой входят как члены ЦИК РФ и специалисты в области избирательного права, так и представители избирательных объединений и общероссийских государственных СМИ.

Рабочая группа рассматривает жалобу, заслушивает все заинтересованные стороны, в необходимых случаях запрашивает в органах и организациях необходимые документы и материалы и выносит свои рекомендации (решение) на рассмотрение ЦИК РФ, которая и принимает решение по существу. Деятельность Рабочей группы протоколируется, ведется стенограмма.

В особо сложных случаях итогом рассмотрений является обращение ЦИК РФ в правоохранительные органы, прокуратуру, суд.

Мораторий на новости

Некоторые страны практикуют введение моратория на все программы новостей в ходе выборов до или во время самого голосования. Обычно это добровольная инициатива. Почти во всех случаях такой вариант является предпочтительным, так как альтернативой было бы вмешательство регулирующего органа с целью воспрепятствовать освещению события, что является гораздо менее счастливым поворотом событий. Однако в таких случаях, одним из которых является практика Франции, где так называемый «период для размышлений» вводится по закону, регулирующий орган несет, как представляется, некоторую ответственность за обеспечение выполнения этого закона. В Израиле, например, где существует самый продолжительный период запрета на новости в ходе избирательной кампании, независимый орган по радио- и телевещанию должен обеспечить выполнение вводимых запретов. Реализация этого запрета показывает ту опасность, которая присуща таким ограничениям: IBA имеет тенденцию интерпретировать применение данного закона особенно жестко с тем, чтобы впоследствии избежать ответственности за нарушение этого запрета.

По эстонскому закону избирательная кампания делится на четыре периода, причем в течение трех из этих четырех периодов действует запрет на освещение избирательной кампании СМИ. Период регистрации (выдвижения кандидатов), период голосования и период подсчета голосов и публикации результатов являются теми периодами ведения избирательной кампании, где такое освещение запрещено. В Барбадосе законом запрещаются радио- и телепередачи с прямым доступом накануне выборов или в день голосования.

Комиссию экспертов СМИ в Боснии и Герцеговине можно было бы привести в качестве примера регулирующего органа, который активно насаждал мораторий на освещение событий за 24 часа до открытия избирательных участков на президентских выборах в 1998 г. и до момента их закрытия. Это было осуществлено заблаговременно до введения периода моратория с помощью обнародования ясно изложенных объявлений, а затем Комиссия полагалась на работу своего собственного подразделения, занимающегося мониторингом СМИ. Комиссия пришла к заключению, что большая часть нарушений моратория явилась результатом ряда неопределенностей в порядке применения данных правил. Один телевизионный канал, например, когда им передавался фильм о кандидатах на избирательных участках, упомянул название партий этих кандидатов, чего он не должен был делать. В другом случае, который рассматривался Комиссией в качестве наиболее серьезного, одна из телевизионных станций передавала интервью с двумя политическими лидерами. ОБСЕ передала это дело на рассмотрение в Избирательный подкомитет по апелляциям, то есть в орган, занимающийся рассмотрением жалоб, который вычеркнул фамилии девяти кандидатов из избирательного списка. Сама Комиссия экспертов по СМИ прокомментировала это следующим образом: в большинстве стран мира такой подход назвали бы драконовским, ненужным и посчитали бы нарушением свободы СМИ.

Российский опыт

В России с 1993 г. действует запрет на осуществление предвыборной агитации в день голосования и в день, предшествующий дню голосования.

Прекращаются не только агитационные мероприятия, но и информационные сообщения о кандидатах, избирательных объединениях и блоках в их связи с выборами. Контроль над соблюдением данного запрета обеспечивается ЦИК РФ, МПТР России и правоохранительными органами.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

ПУБЛИКАЦИИ ИРИС

ЧТО ХОТЕЛ БЫ ЗНАТЬ ИЗБИРАТЕЛЬ ТАТАРСТАНА О ВЫБОРАХ (НО НЕ ЗНАЕТ ГДЕ ЭТО СПРОСИТЬ)

Автор: Михайлов В.В.
Форма выпуска: Книга

Сборник статей ученых и журналистов о проблемах демократии в Республике Татарстан, о выборах в республике, о роли власти и граждан в сложившейся ситуации.

Подробнее >>>