Демократия.Ру



Юридическая консультация онлайн

Преуспевающая Америка - это незаживающая рана на теле России. Интернет


СОДЕРЖАНИЕ:

» Новости
» Библиотека
» Медиа
» X-files
» Хочу все знать
» Проекты
» Горячая линия
» Публикации
» Ссылки
» О нас
» English

ССЫЛКИ:

Рейтинг@Mail.ru

Яндекс цитирования


12.06.2021, суббота. Московское время 12:31

Обновлено: 27.11.2001  Версия для печати

Новый проект Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: минусы и плюсы

© Постников Александр Евгеньевич,
доктор юридических наук

1. Общие замечания к концепции Федерального закона «Об основных гарантиях ...»
2. Что защищает Федеральный закон «Об основных гарантиях ...» - избирательные права или избирательные процедуры?
3. Законодательство и иные нормативные акты о выборах и референдумах
4. Избирательные комиссии.
5. Выдвижение и регистрация кандидатов.
6. Предвыборная агитация и финансирование избирательных кампаний.
7. Некоторые выводы.



Обсуждение проекта новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятого Государственной Думой в первом чтении - хороший повод для размышлений об итогах и перспективах развития избирательной системы в Российской Федерации. По нашему мнению, для оценки этого законопроекта наиболее значимо определение возможных последствий новых законодательных инициатив в контексте обеспечения прав и свобод граждан, а также развития федеративных отношений в России. Именно тем, насколько избирательное законодательство гарантирует реализацию принципов, заложенных в Конституции Российской Федерации в указанных сферах, в большой степени и определяется демократичность избирательного законодательства и избирательной системы в целом.

Представляется чрезвычайно важным, чтобы анализ концепции нового проекта федерального закона предшествовал обсуждению его частных преимуществ и недостатков, так как без выяснения общей роли этого законодательного акта в как российской правовой, так и в избирательной системе невозможно определить факторы, которые будут способствовать либо препятствовать реализации предлагаемых нововведений.

1. Общие замечания к концепции Федерального закона «Об основных гарантиях ...»

Прежде всего следует сказать об очевидных вещах. На место достаточно компактному Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (принятому в 1994 г.), содержавшего лишь действительно основные гарантии пришел весьма объемный Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который представляет собой не рамочный закон, определяющий основные гарантии избирательных прав, а закон-инструкцию, подробно регламентирующий все стадии избирательного процесса. Проект новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» еще более развивает имеющуюся тенденцию. Он представляет собой текст на 254 страницах.

В этой связи не вполне понятен смысл предложений некоторых депутатов о принятии избирательного кодекса Российской Федерации. Фактически этот кодекс уже существует, только имеет несколько иное название: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Если же смысл предложений о принятии избирательного кодекса заключается в том, чтобы полностью устранить регионального законодателя от регулирования выборов, то есть все вопросы решать только на федеральном уровне, возникает вопрос: а на каком основании вводится такое «поражение в правах» для субъектов Федерации?

Если обратиться к Конституции Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73) абсолютно ясно, что нет никаких оснований для того, чтобы законодательство о выборах и референдумах в субъектах Российской Федерации целиком относить к ведению Российской Федерации. Компетенция федерального законодателя может состоять исключительно в регулировании избирательных прав граждан, то есть права избирать и быть избранными. Установление конкретных избирательных процедур - конституционная прерогатива законодателя субъекта Федерации. Однако и в соответствии с действующим Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» полномочия регионального правотворчества существенно ограничены. Законодатели в субъектах Российской Федерации вынуждены с большими или меньшими вариациями и искажениями повторять в региональных законах многочисленные и громоздкие нормы Федерального закона. В результате любые выборы в субъектах Федерации проводятся по меньшей мере по двум законам - федеральному и субъекта Федерации - которые имеют практически один и тот же предмет регулирования. Такое положение вещей трудно признать нормальным с юридической точки зрения. Впрочем, историю и логику такого подхода к решению проблем проследить несложно.

Идеология недоверия к возможности законодателей в субъектах Федерации самостоятельно решать вопросы регулирования выборов начала официально утверждаться после принятия в 1996 г. Федерального закона «Об обеспечении конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Принятие этого закона стало реакцией федеральных властей на нежелание ряда субъектов Российской Федерации проводить выборы в органы местного самоуправления. Однако для субъектов Федерации обязательные положения, содержавшиеся в Федеральном законе от 1996 г., носили временный характер, они действовали до принятия собственных правил проведения муниципальных выборов. Впоследствии недоверие к региональному законодателю практически во всех вопросах, связанных с организацией и проведением выборов (формирование избирательных комиссий, финансирование избирательных кампаний, организация голосования и т.п.), стало в значительной мере ведущим мотивом усиления регламентации всех аспектов избирательной кампании со стороны федерального законодателя. Эта тенденция проявилась при принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в 1997 г., а затем и при внесении в него обширных поправок в 1999 г. В рамках данного направления законотворчества находится и проект новой редакции этого Федерального закона.

Как известно, Федеральный закон «Об основных гарантиях ...» в равной степени распространяется как на федеральные выборы, так и на выборы, проводимые в субъектах Российской Федерации. С учетом того, что это очень подробный закон, получается, что если федеральному законодателю надо решить какую-то проблему, возникающую применительно к выборам Президента России или депутатов Государственной Думы, это влечет не только пересмотр законодательства о выборах в федеральные органы власти, но и избирательного законодательства всех субъектов Российской Федерации. В целом, следует признать, что «правила игры» при проведении выборов в России меняются неоправданно часто, что дестабилизирует правовую систему. Это особенно видно на примере субъектов Федерации. Принятие новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вызовет уже пятую волну обновления регионального избирательного законодательства за восемь лет, прошедших после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г.

Напомним, что первый этап законотворчества субъектов Федерации приходился на 1993-1994 гг., когда были приняты первые законы (положения) субъектов Российской Федерации о выборах до вступления в силу в 1994 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Второй этап (1994 - 1997) являл собой приведение региональных законов в соответствии с этим Федеральным законом. На третьем этапе (1997 - 1999) законы субъектов Федерации приводились в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 1997 г.. На четвертом этапе (с 1999 по настоящее время) происходило внесение серьезных корректив в законодательство субъектов Российской Федерации в связи с принятием значительных изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в 1999 г. Такую непрекращающуюся реформаторскую работу трудно признать позитивным фактором в деле стабилизации избирательного законодательства.

По нашему мнению, устранение отдельных, даже весьма серьезных недостатков действующего Федерального закона «Об основных гарантиях ...» не должно всякий раз служить поводом к радикальному обновлению редакции закона, тем более в сторону последовательного увеличения объема регулирования.

Детальное регулирование всех избирательных процедур в Федеральном законе «Об основных гарантиях ...» с чисто прагматической точки зрения имеет то преимущество, что у федеральных властей появляется инструмент воздействия на проведение региональных и муниципальных выборов. Однако нет полной ясности в вопросе о том, кто в большей степени может воспользоваться потенциалом норм закона: федеральные или региональные власти. Напротив, в ряде случаев использование карательных норм Федерального закона (о снятии с регистрации кандидатов, о признании выборов недействительными и некоторых других) производилось в интересах местных элит. Самый яркий пример тому - снятие с регистрации В.Черепкова при проведении выборов губернатора Приморского края в 2001 г.

Некоторые практики настойчиво требовали и требуют от федерального законодателя проявления чисто технократического подхода, чтобы в законе «все было прописано». Они многого добились. Федеральный закон «Об основных гарантиях ...» во многом стал похож на подробную инструкцию для избирательных комиссий. Однако закон не может выполнять роль инструкции без ущерба для своей основной задачи - создавать общую модель правомерного поведения участников выборов и обеспечивать действие механизма решения споров, возникающих при реализации избирательных прав.

Недостатки инструктивного характера Федерального закона «Об основных гарантиях ...» состоят и в том, что на сегодня неоправданно усложнены избирательные процедуры, отступление от которых может привести к применению самых жестких санкций по отношению к участникам выборов. Членам участковых избирательных комиссий чрезвычайно сложно выполнять многочисленные предписания Федерального закона «Об основных гарантиях ...», одновременно ориентируясь и на нормы соответствующего закона субъекта Федерации о выборах. При наличии обширных требований к избирательным комиссиям всегда можно найти какое-либо упущение в их работе и поставить под сомнение результаты голосования. Известен случай, когда неоглашение отметок в избирательных бюллетенях при подсчете голосов избирателей было признано судом основанием для признания недействительными итогов голосования по избирательному участку.

Увеличение объема Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» во многом было связано с использованием казуистического подхода для решения проблем, возникавших в ходе предвыборных кампаний. Стоит напомнить ситуацию, когда в целях борьбы с практикой появления в избирательных бюллетенях двойников-однофамильцев Федеральный закон ввел норму, позволяющую кандидатам с одинаковыми фамилиями использовать псевдонимы. Результатом такого нововведения стало использование двойниками в предвыборной тактике псевдонимов, еще более затрудняющих их идентификацию избирателями. Таким образом, законодательная политика, направленная на выработку на федеральном уровне чрезмерно специализированных инструментов решения проблем, возникающих при проведении многочисленных выборов в Российской Федерации, представляется крайне неэффективной. Федерация должна предлагать универсальные средства, направленные на обеспечение демократичности выборов, защиту избирательных прав граждан. Эти общие юридические инструменты должны конкретизироваться отдельно применительно к условиям проведения федеральных, региональных и местных выборов.

Подытоживая сказанное, необходимо подчеркнуть, что требуется изменение самой идеологии Федерального закона «Об основных гарантиях ...» в сторону его большей федерализации, что предполагает достаточную стабильность его положений и уменьшение общего объема регулирования, прежде всего за счет снижения степени «инструктивности» его предписаний и отказа от казуистического подхода в решении многообразных проблем, возникающих в ходе выборов.

2. Что защищает Федеральный закон «Об основных гарантиях ...» - избирательные права или избирательные процедуры?

Такой вопрос в настоящее время мало кто задает. Однако от его правильного решения очень многое зависит в деле практической защиты конституционных прав и свобод граждан. Строго говоря, в соответствии с Конституцией Российской Федерации принятие Федерального закона «Об основных гарантиях ...» возможно только в реализацию положения пункта «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации, согласно которому к ведению Российской Федерации относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. Соответственно задача Федерального закона «Об основных гарантиях ...» может состоять лишь в регулировании и защите избирательных прав граждан. В Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 32) эти права определены как право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, то есть это активное и пассивное избирательное право. Таким образом, федеральный законодатель может и должен регулировать активное и пассивное избирательное право и создавать правовые условия для его защиты.

Однако в статье 2 законопроекта объем конституционных прав граждан избирать и быть избранными, закрепленных в статье 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, неоправданно расширяется путем включения в состав этих прав права участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях. Указанные права на участие в избирательных действиях (участие в выдвижении кандидатов, в предвыборной агитации и т.п.) должны рассматриваться не как самостоятельная разновидность избирательных прав, а как гарантии их осуществления, посредством которых собственно и осуществляется защита конституционных прав. Иной подход необоснованно ограничивает полномочия субъектов Федерации по регулированию избирательного процесса, так как регламентация конкретных прав участников избирательного процесса, производных от осуществления гражданами активного и пассивного избирательного права, представляет собой деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина (пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Если встать на точку зрения, в соответствии с которой всякое регулирование конкретных прав граждан (по участию в некоторых действиях, включая и избирательные) относится к ведению Российской Федерации, то получится, что любые правоотношения с участием граждан является исключительно предметом федерального регулирования. Абсурдность такой позиции очевидна с учетом содержания ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Перемещение всех вопросов избирательного законодательства и избирательного процесса в плоскость «регулирования избирательных прав граждан» наносит ущерб не только принципам федеративного устройства Российской Федерации, но и самому решению задачи защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными. Это, в частности, проявляется в смещении приоритетов: от регулирования и защиты собственно конституционных прав граждан к защите производных от них процедурных прав. Так, в соответствии с практикой применения действующего Федерального закона «Об основных гарантиях...» при выявлении отдельных, в принципе не способных никоим образом повлиять на результаты выборов, нарушений избирательных процедур со стороны кандидатов возможны отказ в их регистрации, отмена решения об их регистрации. Применение такого рода санкций, по сути, означает лишение данных кандидатов пассивного избирательного права в ходе текущих выборов, а избирателей - возможности голосовать за данных кандидатов. Такие действия вызывают крайне острую реакцию общественности, снижают уровень доверия граждан к власти и приводят к протестному голосованию «против всех» на выборах или отказу значительной части избирателей от участия в выборах.

Поэтому первостепенную важность представляет обеспечение в федеральном законодательстве защиты избирательных прав именно как конституционного права граждан избирать и быть избранными. Установление конкретных прав граждан, полномочий избирательных комиссий применительно к различным стадиям избирательного процесса должно быть направлено исключительно на обеспечение и защиту активного и пассивного избирательного права. Исходя из этого, санкции за нарушение этих конкретных прав в избирательном процессе не могут рассматриваться как самоцель, а возможность их применения должна соизмеряться с тем, насколько при этом соблюдается конституционное право граждан избирать и быть избранными. Для реализации такого подхода необходимо изменить определение термина «избирательные права граждан» в проекте новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях..» (ст. 2), сформулировав его следующим образом:

    «избирательные права граждан» - установленное Конституцией Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления».

3. Законодательство и иные нормативные акты о выборах и референдумах

Пункт 6 статьи 1 проекта закона не соответствует частям 5-6 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Согласно указанным конституционным нормам приоритет федеральных законов над законами субъектов Российской Федерации признается только в отношении законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поскольку согласно статьям 71 и 72 Конституции Российской Федерации законодательство о выборах и референдумах в субъектах Российской Федерации не отнесено ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, недопустимо утверждать о приоритете всех положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» по отношению ко всем нормам законов субъектов Российской Федерации о выборах и о референдуме. Ликвидация этого несоответствия явится важным шагом по пути устранения имеющихся перекосов в соотношении федерального и регионального избирательного законодательства.

В статье 11 (пункт 1) к составу законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах отнесены не только конституции, уставы и законы, но и уставы муниципальных образований, в части, касающейся регулирования местного референдума, а также иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации. Во-первых, уставы муниципальных образований являются правовыми актами местного самоуправления и ни при каких обстоятельствах не могут относиться к числу законодательных актов. По своей природе это подзаконные акты. Во-вторых, указание «иных нормативных правовых актов о выборах и референдумах» в составе законодательства о выборах и референдумах необоснованно расширяет состав этого законодательства за счет всевозможных подзаконных нормативных актов, начиная с указов Президента Российской Федерации и заканчивая ведомственными нормативными актами, инструкциями и иными нормативными решениями избирательных комиссий. Это существенно снижает значимость регулирования гарантий избирательных прав граждан именно законами, так как по этим вопросам допускается неограниченное подзаконное, в том числе и ведомственное нормотворчество, которое возводится в ранг законодательства. В конечном счете, это может принести значительный ущерб защите избирательных прав граждан. В этой связи в проекте закона следует установить, что принятие иных нормативно-правовых актов о выборах и референдумах допускается только в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В качестве положительной стороны законопроекта следует отметить использование дифференцированного подхода при установлении ограничений на изменение законодательства субъекта Российской Федерации в ходе избирательной кампании. Так, указанное изменение возможно для устранения противоречий в законодательстве, восполнения пробелов в правовом регулировании (п. 2 ст. 11).

В пункте 17 статьи 20 проекта закона устанавливается, что решения и иные акты избирательных комиссий не подлежат государственной регистрации. В пункте 2 статьи 35 проекта указано, что решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей, участников референдума иным путем. Полагаем, что данные процедуры опубликования применительно к решениям избирательных комиссий, имеющих нормативный характер, не соответствуют части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Данная формулировка Конституции не допускает иных форм доведения нормативных актов до сведения граждан, чем официальное опубликование.

4. Избирательные комиссии.

Положения, содержащиеся в пункте 3 статьи 22 проекта закона об обязательности назначения органами государственной власти субъекта Российской Федерации не менее двух членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации на основе предложений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также в пункте 4 статьи 26 проекта об избрании председателя избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по предложению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, не соответствуют разграничению полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст. ст. 71 - 73), в рамках которого формирование государственных органов субъектов Российской Федерации не отнесено к полномочиям Российской Федерации. Между тем в пункте 15 статьи 20 проекта закона избирательная комиссия субъекта Российской Федерации отнесена к числу государственных органов субъекта Российской Федерации. Согласно же части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

По сути, при назначении председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации вводится своеобразный порядок согласования назначения на должность руководителя регионального звена выстраиваемой единой системы избирательных комиссий в Российской Федерации. Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» такого рода согласование предусмотрено исключительно для назначения отдельных руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Избирательные комиссии в Российской Федерации не относятся к исполнительной власти. Отношения руководства - подчинения в отношениях между Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации возможны только в связи с проведением выборов в федеральные органы государственной власти, когда на избирательные комиссии субъектов Федерации возлагаются соответствующие полномочия. Именно на федеральных выборах проявляется сотрудничество федеральных и региональных властей. Если по этому вопросу нет доверия регионам, возможно формирование отдельных избирательных комиссий федеральными органами государственной власти на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации. Такое решение вопроса будет полностью соответствовать пункту «г» статьи 71 Конституции Российской Федерации, согласно которому формирование федеральных органов государственной власти относится к ведению Российской Федерации. Что же касается выстраивания вертикали власти во взаимоотношениях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий Российской Федерации, такого рода конструкция, направленная на создание условий для непосредственного руководства со стороны федерального государственного органа проведением региональных и муниципальных выборов, полностью противоречит принципам федеративного устройства России.

5. Выдвижение и регистрация кандидатов.

В проекте закона предусматривается закрытый перечень форм выдвижения кандидатов: непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирателем (избирателями) соответствующего избирательного круга, избирательным объединением, избирательным блоком; выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением, избирательным блоком. Вместе с тем практика проведения региональных и местных выборов убедительно доказала необходимость использования и иных форм выдвижения кандидатов, учитывающих своеобразие отдельных субъектов Федерации. В этой связи в статье 27 проекта федерального закона следует прямо предусмотреть возможность использования субъектами Российской Федерации иных форм выдвижения кандидатов. Особенно это актуально для реализации процедуры установления представительства коренных малочисленных народов в представительных органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления, когда субъектами выдвижения кандидатов должны признаваться различные формы (органы) самоорганизации коренных малочисленных народов. И в целом проблема обеспечения представительства коренных малочисленных народов решается в проекте закона неудовлетворительно. Введенное проектом закона увеличение с 30 до 40 % допустимого отклонения от средней нормы представительства избирателей при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов само по себе не создает каких-либо реальных гарантий для представительства этих народов в выборных органах власти. Так, известны случаи, когда законом субъекта Российской Федерации вся территория субъекта Федерации объявлялась территорией компактного проживания коренных малочисленных народов. Реальные гарантии указанного представительства заключаются в установлении специальных процедур выдвижения представителей коренных малочисленных народов в рамках квот, предусмотренных в соответствии с Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».

Пункт 11 статьи 29 проекта федерального закона, согласно которому «Конституциями (уставами), законами субъектов Федерации может предусматриваться, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации распределяются между списками кандидатов...», во-первых, полностью лишен нормативного содержания, поскольку субъекты Российской Федерации и без этой разрешительной записи в Федеральном законе могут использовать смешанную избирательную систему, во-вторых, регламентация вопросов использования той или иной избирательной системы не относится к ведению Российской Федерации, это исключительная прерогатива субъектов Российской Федерации. Можно предположить, что данная норма вводится с целью поощрения участия политических партий в региональных выборах, однако для решения этой задачи следует использовать адекватные, соответствующие Конституции Российской Федерации средства. В качестве приемлемого варианта можно было бы предложить Центральной избирательной комиссии Российской Федерации разработать модельный закон о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, основанный на смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе и провести надлежащую работу по разъяснению преимуществ этого закона.

Проект закона содержит большое количество оснований для отказа в регистрации кандидата и отмены этой регистрации. Большинство из этих оснований допускают субъективную оценку нарушений избирательного законодательства, допущенных кандидатом. Так, в пункте 6 статьи 31 проекта закона устанавливается, что грубое нарушение порядка сбора подписей в поддержку кандидата (списка кандидатов) может быть основанием для применения отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов), отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). Определение того, является определенное нарушение грубым или нет, отдается на усмотрение соответствующей избирательной комиссии.

Как показала практика проведения выборов в Российской Федерации, отмена решения о регистрации кандидата нередко является способом устранения от участия в выборах достаточно популярных политиков. Такого рода административное решение вопроса о допуске граждан к выборным должностям необоснованно нарушает конституционное право граждан быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, гарантированное Конституцией Российской Федерации. Принцип народовластия, провозглашенный в статье 3 Конституции Российской Федерации, предполагает, что только избиратели должны оценивать, достоин или нет тот или иной гражданин быть избранным на определенную выборную должность. Поэтому необходимо радикальным образом сократить перечень оснований для отказа в регистрации кандидата и отмены решения о регистрации (пункты 11, 13 статьи 32, пункт 1 статьи 69 проекта закона), оставив в этом перечне только такие основания как: отсутствие у кандидата пассивного избирательного права, а также нарушение порядка выдвижения и регистрации кандидата, установленного соответствующим законом (в частности, недостаточное количество действительных подписей, собранных в поддержку кандидата). За нарушение порядка финансирования избирательной кампании, проведения предвыборной агитации следует устанавливать повышенную административную ответственность. Также вполне обоснована постановка вопроса об установлении уголовной ответственности за наиболее серьезные нарушения при проведении избирательных кампаний (в частности, такие как подкуп избирателей). Таким образом, следует развести процедуру осуществления гражданином пассивного избирательного права и решение вопросов об ответственности за нарушения избирательного законодательства.

С учетом имеющейся судебной практики, когда производилась отмена регистрации кандидата уже после того, как был проведен первый тур выборов и назначено повторное голосование, в пункте 1 статьи 69 законопроекта следует установить, что после назначения повторного голосования не допускается отмена регистрации кандидата. Иное решение вопроса в условиях состоявшегося волеизъявления граждан будет препятствовать свободному осуществлению гражданами принадлежащих им избирательных прав.

6. Предвыборная агитация и финансирование избирательных кампаний.

Рассмотрение предвыборной агитации как разновидности информационного обеспечения выборов, то есть деятельности, направленной на то, чтобы способствовать гласности выборов, осознанному волеизъявлению граждан (статья 38 проекта федерального закона) является крайне опасной «находкой» федерального законодателя. В таком контексте осознанное волеизъявление граждан с большой вероятностью может стать элементом идеологии регулируемой демократии, хорошо известной советским избирателям. Предвыборная агитация не только является распространением информации, а представляет собой важнейшее проявление свободы слова, гарантированной статьей 29 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Соответственно, недопустимо объединять информирование избирателей органами государственной власти, органами местного самоуправления и избирательными комиссиями с предвыборной агитацией в рамках общего понятия «информационное обеспечение выборов». Это принципиально различные виды деятельности, их смешение способно нанести серьезный ущерб реализации конституционных прав и свобод граждан в период проведения выборов.

Предлагаемое в статье 2 проекта федерального закона определение предвыборной агитации является некорректным. Во-первых, с учетом определения понятия «кандидат», приводимого в этой же статье законопроекта, остается неясным, может ли выдвинутый, но незарегистрированный кандидат рассматриваться как субъект предвыборной агитации. Во-вторых, согласно второй части этого определения к предвыборной агитации относится и деятельность, имеющая целью побудить к голосованию за гражданина или против него, в случае если он будет зарегистрирован кандидатом. Однако отношения, связанные с агитационной деятельностью, касающейся граждан, которые не являются кандидатами, не могут составлять предмет регулирования избирательного законодательства. Данное замечание касается и определения разновидностей предвыборной агитации, приведенного в пункте 2 статьи 42 проекта федерального закона.

Попытка конкретизировать разновидности предвыборной агитации, содержащаяся в статье 42 (пункт 2) проекта закона представляется крайне неудачной. Прежде всего следует отметить, что принцип открытого перечня разновидностей предвыборной агитации (подпункт «ж») полностью обесценивает практическую ценность перечисления конкретных разновидностей предвыборной агитации. Определение отдельных разновидностей предвыборной агитации представляется очень спорным с точки зрения возможности защиты прав кандидатов, обеспечения их равенства в избирательном процессе.

Так, в подпункте «г» содержится оценочный критерий «явное преобладание сведений о каких-либо кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными или негативными комментариями». Очевидно, что такого рода регулирование породит крайне противоречивую административную и судебную практику. В результате возникшей неопределенности будет нанесен еще больший ущерб делу проведения свободных демократических выборов, чем это было бы в отсутствии рассматриваемого положения.

Совершенно непонятен смысл включения в понятие предвыборной агитации «распространения информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью» (подпункт «д»). Почему, например, распространение информации об участии кандидата А, работающего в городской Думе на непостоянной основе, будет являться предвыборной агитацией, а те же действия в отношении кандидата Б, работающего председателем той же Думы, не будут представлять собой предвыборную агитацию. Складывается впечатление, что данная норма направлена на поощрение участия в выборах действующих мэров, губернаторов и т.д. Представляется, что такого рода регулирование существенно нарушает конституционный принцип равенства граждан и, в частности, принцип равенства кандидатов.

В подпункте «д» пункта 2 статьи 42 вводится такая форма предвыборной агитации как «деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, к общественному объединению, к которому принадлежит данный кандидат». В соответствии с этой формулировкой в период избирательной кампании любые публичные проявления жизнедеятельности кандидата или общественного объединения могут быть сочтены предвыборной агитацией, так как им постоянно дается положительная или отрицательная оценка со стороны избирателей. В этой связи возникает вопрос о допустимости тотальной регламентации жизнедеятельности кандидатов и функционирования общественных объединений в соответствии с избирательным законодательством. Полагаем, что такого рода регламентация неизбежно повлечет уход кандидатов и общественных объединений на время выборов в тень, что не отвечает принципу проведения свободных выборов, закрепленному в части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации.

Непонятно, на каком основании запрещается проведение предвыборной агитации в отношении лиц, обладающих пассивным избирательным правом, не являющихся зарегистрированными кандидатами (пункт 6 статьи 42 проекта федерального закона). Если, например, гражданин считает, что некоторый выдвинутый (но не зарегистрированный) кандидат распространяет экстремистские взгляды, то почему ему запрещается высказываться об этом публично?

Содержащийся в пункте 9 статьи 42 запрет на использование имени, фамилии или изображения физического лица в агитационных материалах без письменного согласия данного физического лица является непродуманным. Он, в частности, необоснованного ограничивает агитацию против данного физического лица другими участниками избирательной кампании. Получается, чтобы критиковать некого кандидата, на то надо получить его письменное согласие.

Представляется излишним обязывать избирательное объединение не позднее 10 дней до дня голосования публиковать свою предвыборную программу. В Конституции Российской Федерации не предусмотрен институт императивного мандата для депутатов и иных должностных лиц. Поэтому содержание данной программы, ее выполнение или невыполнение не может порождать правовых последствий для избирательного объединения. Публикация предвыборной программы не может являться предметом регулирования избирательного законодательства. Кроме того, следует отметить, что само требование о публикации программы даже избирательным объединением с сомнительной репутацией может быть достаточно просто выполнено на чисто формальном уровне.

Что касается правил финансирования избирательных кампаний, следует отметить продвижение законодателя вперед в решении целого ряда как содержательных, так и технико-юридических вопросов. Так, весьма актуально использование понятия «избирательная кампания кандидата, избирательного объединения, избирательного блока» (статья 2), обоснована постановка вопросов о смягчении императивности принципа обязательного создания избирательных фондов кандидатами при проведении муниципальных выборов, а также об увеличении предельных размеров расходования средств избирательного фонда при повторном голосовании (пункт 8 статьи 52).

Вместе с тем в проекте закона сохранен ряд существенных недостатков действующего Федерального закона «Об основных гарантиях...», уже вызвавших серьезные практические проблемы. Определение анонимных жертвователей, содержащееся в подпункте «м» пункта 6 статьи 52 проекта федерального закона, некорректно. Анонимным может рассматриваться только то пожертвование, когда не представляется возможным установить жертвователя. Если при перечислении денежных сумм жертвователем не сообщены какие-либо необходимые сведения, на кандидата, принявшего такое пожертвование может быть возложена обязанность в определенный срок либо принять меры к установлению этих сведений либо вернуть их.

Важно подчеркнуть, что введение достаточно формализованных правил агитации по вопросам референдума и финансирования таковой, сопоставимых по своему объему с правилами предвыборной агитации и ее финансирования является недостаточно продуманным шагом. Следует учитывать, что в настоящее время порядок проведения референдумов в Российской Федерации настолько усложнен, что у граждан практически отсутствует возможность реализовывать свое право на участие в референдуме, предусмотренное частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации. Введение дополнительных правил проведения референдума с соответствующими ограничениями и санкциями еще более затруднит реализацию указанного конституционного права граждан. Полагаем, что объем нормативного регулирования референдумов не должен превышать того уровня, который заложен в действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях ...».

7. Некоторые выводы.

Продвижение федерального законодателя в решении многих проблем, возникших при применении действующего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», не означает, что общее направление развития избирательного законодательства, в определяющей степени задаваемое этим Федеральным законом, является верным. В этой связи наибольшую обеспокоенность вызывают выявившиеся тенденции в сторону дальнейшей бюрократизации избирательного процесса. Речь идет не только о необоснованной централизации системы избирательных комиссий, а даже в большей степени о существенном уменьшении степени свободы участников выборов. Так, реализация многих предусмотренных законом полномочий избирательных комиссий по защите прав абстрактного избирателя (в частности, связанных с применением таких санкций как отказ в регистрации, отмена регистрации, признание выборов недействительными) способна нанести и на практике нередко наносит реальный ущерб защите прав кандидатов и конкретных избирателей, их поддерживающих. Это тем более опасно в условиях предлагаемого проектом закона тотального регулирования предвыборной агитации как составной части работы по «информированию избирателей».

Совершенствование системы избирательных комиссий и усиление их роли в организации и проведении выборов является чрезвычайно важной задачей. Для этого требуется принятие дополнительных мер, обеспечивающих их действительную независимость в избирательном процессе. Вместе с тем решение этой задачи не должно приходить в противоречие с принципом проведения свободных выборов, подразумевающим, что избирательным законодательством должна быть обеспечена приоритетная защита пассивного и активного избирательного права граждан. Это требует пересмотра действующих оснований и порядка применения судами и избирательными комиссиями санкций по отношению к кандидатам, а также последовательного соблюдения в избирательном законодательстве гарантированных Конституцией Российской Федерации свободы слова и свободы массовой информации.

По нашему мнению, в настоящее время для совершенствования избирательного законодательства в России чрезвычайно важно обеспечить его стабильность. Это потребует серьезного сокращения объема нормативных предписаний Федерального закона «Об основных гарантиях ...». Такое дерегулирование также позволит в соответствии с Конституцией Российской Федерации более эффективно решать вопросы, стоящие перед федеральным и региональным законодателем. Поэтому содержание Федерального закона необходимо привести в соответствие с его названием: в нем должны содержаться именно основные гарантии избирательных прав граждан.


ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

 Демоктратия.Ру: Подготовка Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

 Демоктратия.Ру: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»




ОПРОС
Какая должна быть зарплата у госчиновника, чтобы он не брал взятки в 1 млн долларов?

2 млн долларов
1 млн долларов
100.000 долларов
10.000 долларов
1.000 долларов
100 долларов


• Результаты



 27.04.2021

 24.03.2021

 22.03.2021

 16.03.2021

 20.02.2021

 04.02.2021

 29.11.2020

 28.11.2020

 01.07.2020

 24.06.2020

 23.06.2020

 23.06.2020

 23.06.2020

 21.06.2020

 14.05.2020

 05.05.2020

 03.04.2020

 21.03.2020

 01.03.2020

 01.02.2020


ПУБЛИКАЦИИ ИРИС



© Copyright ИРИС, 1999-2021  Карта сайта