Финансирование избирательных кампаний за рубежом: правовое регулирование и политическая практика
Майкл Пинто-Душинский, Александр Постников
(Сравнительно-правовой обзор)
Д-р Майкл Пинто-Душинский
Александр Постников
Февраль 1999г.
В данной работе обобщен опыт ряда западных стран (США, Великобритании, Франции, Испании) по регулированию вопросов, связанных с финансированием участия кандидатов и политических партий в выборах. Основное внимание уделялось проблемам реализации законодательных положений, направленных на ограничение влияния денег на избирательный процесс. Показаны наиболее существенные факторы, которые препятствуют эффективному контролю государства и гражданского общества за денежными потоками, которые направляются на цели финансирования избирательных кампаний.
Существующие системы регулирования финансирования избирательных кампаний были сформированы в 70-80 годы. За время, прошедшее с учреждения институтов контроля за финансированием избирательных кампаний в США, Франции, Испании, определились наиболее важные направления, по которым следует провести их реформирование. В данном обзоре приводится современный опыт регулирования финансирования избирательных кампаний за рубежом, а также высказываемые предложения и проекты по дальнейшему совершенствованию этого регулирования.
I. США
1. Действующая система регулирования финансирования избирательных кампаний
В США сложилась достаточно институционально развитая система контроля за финансированием федеральных избирательных кампаний. Избирательные кампании на уровне штатов и местном уровне проводятся в соответствии с законами штатов, при этом подходы в законодательном регулировании в разных штатах весьма значительно отличаются1.
Основным законодательным актом, которым регулируется финансирование федеральных избирательных кампаний в США, является Закон о федеральных избирательных кампаниях 1972 г. В соответствии с поправками в этот закон, принятыми в 1974 г., был создан независимый орган - Федеральная избирательная комиссия (ФИК) по контролю за соблюдением закона, оказанию содействия в проведении финансовой отчетности и администрировании программы государственного финансирования. После рассмотрения в 1976 г. в Верховном суде США дела Бакли против Валео Конгресс США внес в этот закон новые поправки; серьезные поправки, которые были направлены на упорядочение процесса отчетности и придания большего значения роли политических партий, были приняты в 1979г.2
Данный закон предусматривает:
1) публикацию отчетов о доходах и расходах, направленных на проведение федеральных избирательных кампаний;
2) ограничения и запреты на взносы и расходы, направляемые на проведение федеральных выборов;
3) государственное финансирование избирательной кампании по выборам Президента США.
В частности, в соответствии с данным законом комитеты кандидатов, комитеты политических партий и комитеты политических действий (КПД) обязаны представлять периодические отчеты, сообщая сведения о поступлениях и расходах денежных средств. Кандидаты, например, должны назвать все КПД и партийные комитеты, обеспечившие им финансовую поддержку, а также частных лиц, которые передавали им более 200 долларов в год. Кроме этого, они должны сообщить обо всех платежах частным лицам или организациям, общая сумма которых превышает 200 долларов в год3.
Ограничения на суммы добровольных пожертвований устанавливаются отдельно для частных лиц, политических комитетов, политических комитетов по поддержке нескольких кандидатов. Эти суммы варьируются в зависимости от того, кому передаются пожертвования. Так, пожертвования частных лиц не могут превышать:
1 000 долларов - тому или иному кандидату или комитету кандидата на одни выборы;
20 000 долларов в течении календарного года -политическим комитетам, которые созданы и поддерживаются какой-либо общенациональной политической партией и не являются комитетами какого-либо кандидата;
5 000 долларов в течение календарного года - какому либо другому политическому комитету.
Одно и то же лицо не может жертвовать на избирательные кампании в течение календарного года более 25 000 долларов.
Корпорациям, профсоюзам, подрядчикам федерального правительства, иностранцам запрещается вносить пожертвования и производить расходы в пользу федеральных кандидатов. Установлено также, что никто не вправе вносить пожертвования под чужим именем, никто не вправе делать пожертвования в наличной форме на сумму, превышающую 100 долларов.
Кроме того, закон устанавливает, что при проведении федеральных избирательных кампаний частное лицо или группа лиц может осуществлять «независимые расходы» в неограниченных размерах. Под независимыми расходами понимаются расходы на агитацию в поддержку кандидата или направленные на поражение определенного кандидата и которые сделаны независимо от кампании в поддержку кандидата. Поскольку не существует ограничений на независимые расходы, закон требует от таких лиц сообщать об этом, указывая источники финансирования, которые они используют.
Для приведения в действие ограничений в финансировании федеральных избирательных кампаний, налагаемых на участников выборов, используется широкий арсенал мер гражданско-правового, административно-правового и уголовно-правового характера. Применение этих мер осуществляется Федеральной избирательной комиссией и Министерством юстиции4.
2. Финансирование избирательных кампаний в обход действующего регулирования
На практике партиям и кандидатам удается значительно увеличить количество источников, а в конечном счете и объем финансирования своих избирательных кампаний, как правило, не за счет прямого нарушения закона, а за счет использования многочисленных правовых «лазеек», которые гарантируют защиту от применения санкций со стороны указанных органов.
2.1. Проблема «мягких денег»
При проведении федеральных избирательных кампаний в США большое значение имеют так называемые «мягкие деньги» (soft money). Они представляют собой деньги, которые собираются и тратятся за рамками ограничений и запретов, установленных федеральным избирательным законодательством5. Эти деньги, как правило, передаются национальным комитетам политических партий или комитетам, создаваемых на уровне штатов; они непосредственно не предназначены для расходования на цели избирательной кампании, однако используются на нужды «партийного строительства» так, что косвенным образом способны значительно повлиять на избирательную кампанию. Примером использования «мягких денег» является, например, широкая пропаганда преимуществ определенной политической партии вместо агитации за ее кандидатов.
В то время как закон запрещает корпорациям, банкам и профсоюзам вносить денежные средства в избирательные фонды кандидатов (кроме как через комитеты политического действия, деятельность которых строго регламентирована), а также запрещает им производить независимые пожертвования, способствующие избранию определенного кандидата, ничто не мешает им предоставлять большие суммы в распоряжение партий6. По некоторым источникам, при проведении президентской избирательной кампании в 1988 в поддержку кандидатов от Демократической партии М.Дукакиса и от Республиканской партии Дж.Буша было собрано более чем по 20 млн. долл. «мягких денег» в поддержку каждого из кандидатов. В ходе избирательной кампании 1996 года демократы и республиканцы собрали в три раза больше «мягких денег», чем в 1992 году; они потратили большую их часть на рекламу, которая обошлась в 120 миллионов долларов7.
Предложения по решению проблемы «мягких денег».
Федеральная избирательная комиссия направляла Президенту США и в Конгресс предложения по регулированию пожертвований в форме «мягких денег». Они сводились к распространению обязанности по публичной отчетности на получение «мягких денег», запрещению использовать имя кандидатов на федеральных выборах с целью сбора «мягких денег», ограничению сбора «мягких денег» только теми годами, когда не проводятся федеральные выборы, установлению требования, чтобы любая деятельность политических партий в поддержку избирательных кампаний кандидатов не на федеральном уровне, но которая одновременно влияет на федеральные избирательные кампании, должна оплачиваться из фондов, на которые распространяется федеральное регулирование8.
В публикациях по вопросам финансирования избирательных кампаний в США отмечается потенциальная неэффективность запретительных мер, направленных на ограничение использования «мягких денег». Как отмечает П.Стар, при тотальном регулировании денежных фондов, собираемых партиями, а не иными видами организаций, закон может стимулировать партии на создание формально независимых организаций, деятельность которых не регулируется, и вся соответствующая деятельность будет переключена на них9.
2.2. Тематическая предвыборная реклама
Выборы в Конгресс, прошедшие в 1996 году выявили еще один нерегулируемый способ финансирования избирательной кампании, который крайне негативно повлиял на всю систему мер финансового контроля. Речь идет о широком распространении так называемой тематической предвыборной рекламы (»issue advocacy» advertising). Она заключается в том, что отдельные лица и независимые группы, которые занимают вполне четкую позицию по определенному политическому вопросу, могут на законных основаниях тратить деньги на агитационные акции в поддержку их убеждений по телевидению, в печати, выпускать агитационные печатные материалы и т.п. Данные деньги не поступают в распоряжение политических партий и на них не распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством. В то же время де факто они являются существенным вкладом в финансирование федеральных избирательных кампаний10.
Формально обходить правовые ограничения федерального регулирования в указанной тематической агитации удается путем использования предусмотренных в Конституции США (Первая поправка к Конституции, провозглашающая свободу слова) гарантий политических свобод, которые конкретизированы рядом прецедентов, сформулированных Верховным Судом США. Важнейшие положения соответствующей судебной доктрины были сформулированы в решении Верховного Суда по делу Бакли против Валео (Buckley v. Valeo)11. В соответствии с этим решением не могут быть ограничены политические выступления, включая и политическую рекламу, в которых упоминаются кандидаты в контексте высказывания точек зрения на определенную тему. Только те выступления, агитационные акции подпадают под регулирование Федеральной избирательной комиссии, посредством которых четко формулируется призыв к избранию кандидата или его поражению, причем в идентификации данного кандидата не должно быть сомнений. Суд дал перечень формулировок, которые свидетельствуют о том, что выступление является не тематическим, а непосредственно направлено на избрание определенного кандидата: голосовать за, избирать, поддержать, отдать свои голоса за, «Смита в Конгресс», голосовать против, добиваться поражения, отвергать.
Для ухода от законодательных ограничений по финансированию в тематической предвыборной рекламе указанные формулировки не используются. Однако им, как правило, находится «тематический» эквивалент, агитационное воздействие которого является не менее эффективным. Примером агитации может служить одно из объявлений, которое передавалось по радио Ассоциацией по контролю за огнестрельным оружием: «Наш конгрессмен (называется имя) голосовал за пересмотр запрета на автоматическое огнестрельное оружие. Вы представляете? Голос конгрессмена (называется имя) мог бы снова вложить в руки матерых преступников оружие военного назначения!»
По оценкам некоторых исследователей, в 1995 - 1996 гг. двумя или тремя десятками групп были потрачено на тематическую предвыборную рекламу по меньшей мере 50 млн. долл. а, возможно, даже порядка 100 млн. долл. Деятельность этих групп координируется сторонниками кандидатов12.
Предложения по ограничению использования тематической предвыборной рекламы.
В качестве наиболее эффективных мер, направленных на предотвращение бесконечной «охоты» кандидатов за финансовыми донорами, являющихся реальной альтернативой по отношению к запретительным мерам в сфере финансирования избирательных кампаний, предлагается развитие программ публичного финансирования избирательных кампаний и установление доступных цен на эфирное время, используемое для предвыборной агитации13. Последнее предложение особенно актуально с учетом высокого веса затрат кандидатов на предвыборную агитацию через электронные средства массовой информации и особенно телевидение.
II Великобритания
1. Правила финансирования избирательных кампаний в Великобритании
Британским законодательством (Закон о народном представительстве) установлены ограничения на общую сумму финансовых расходов кандидатов в Палату общин, а также кандидатов на иные выборные должности. Расходы кандидата на избирательную кампанию в 1994 г. не должны были превышать сумму в 4642 фунтов стерлингов, увеличенную на 5,2 пенса и на 3,9 пенса за каждого зарегистрированного избирателя соответственно в сельских и городских избирательных округах. В то же время расходы политических партий на проведение избирательных кампаний никак не регламентируются. Законодательством также не установлена обязанность политических партий публиковать отчеты о взносах, которые произведены в их избирательные фонды. И на практике ни одна из партий не обнародовала информацию об индивидуальных и корпоративных вкладах в избирательные фонды14.
Все компании, оказывающие финансовую поддержку политическим партиям на сумму, превышающую 200 фунтов стерлингов, обязаны ежегодно отчитываться о соответствующих затратах. Таким образом обязанность раскрытия информации лежит на компаниях, а не на партиях. Как отмечает М. Пинто-Душинский, невозможно составить достаточно полную информацию о всех финансовых пожертвованиях, так как она содержится примерно в полумиллионе годовых отчетов, представляемых дирекциями компаний15.
Следует отметить, что влияние денег на политику в Великобритании в определенной мере ослаблено предоставлением политическим партиям бесплатного эфирного времени на телевидении. Законодательство как в отношении государственных вещательных СМИ, так и частных коммерческих телевизионных и радиокомпаний, устанавливает, что их программы должны быть политически нейтральными. Также запрещено частным телевизионным кампаниям брать плату за рекламу политических партий и других политических организаций16. Существуют и другие формы косвенного публичного финансирования избирательных кампаний (бесплатное предоставление помещений для проведения предвыборных собраний и некоторые иные).
2. Проблема недостаточности регулирования финансирования избирательных кампаний.
Наиболее существенной проблемой регулирования финансирования избирательных кампаний в Великобритании является отсутствие требований по раскрытию информации о взносах, произведенных в избирательные фонды политических партий, а также каких либо ограничений финансирование ими избирательных кампаний. Таким образом, партийные финансы являются сферой, практически закрытой для публичного контроля.
В стране отсутствует орган (типа избирательной комиссии), который на национальном уровне осуществляет контроль за соблюдением правил финансирования избирательных кампаний.
Одним из узких мест британской системы финансирования избирательных кампаний является участие печатных средств массовой информации в агитации за тех или иных кандидатов. Так, во время всеобщих выборов в 1992 две основные партии - консервативная и лейбористская - потратили примерно равный объем средств на свои избирательные кампании. В то же время сторонники лейбористов жаловались, что практически все общенациональные газеты поддерживали консерваторов. Задавался вопрос: «Какой смысл в относительном равенстве затрат партийных организаций, если общественным мнением манипулируют несколько мультимиллионеров-владельцев газет?» В этой связи предлагается ввести ограничения на способы освещения газетами избирательных кампаний. Однако данные предложения воспринимаются с большой осторожностью, так как посягают на признанную свободу прессы17.
Британским законодательством не запрещено финансирование избирательных кампаний из зарубежных источников. Это также создает проблемы в раскрытии информации о пожертвованиях, так как иностранные компании не обязаны отчитываться о соответствующих денежных вкладах.
3. Предложения по реформированию системы регулирования финансирования избирательных кампаний.
С приходом к власти лейбористского правительства Т.Блэра, с новой силой возобновилась дискуссия о реформе системы финансирования избирательных кампаний. Для изучения этого вопроса создана специальная правительственная комиссия, возглавляемая лордом Нэйлом. Обсуждались следующие вопросы: должны ли быть установлены ограничения на общую сумму расходов партии на избирательную кампанию; должно ли государство субсидировать политические партии; должна ли быть учреждена избирательная комиссия, осуществляющая контроль за соблюдением партиями правил финансирования избирательных кампаний. Т.Блэр выступал также за запрет пожертвований из иностранных источников и за установление обязанности партий публиковать сведения о жертвователях, внесших вклады в избирательные фонды на суммы, превышающие 5000 фунтов стерлингов. Представители лейбористской партии активно выступали в поддержку прямого публичного финансирования политических партий. Они полагали, что эта система финансирования сможет положить конец традиционному превосходству консервативной партии в деле сбора денежных средств на финансирование избирательных кампаний18. В результате работы комиссии Нэйла был подготовлен доклад, который был направлен премьер-министром в парламент19.
Рекомендации этого доклада были поддержаны основными политическими партиями и правительством. Соответственно в законодательство будут внесены изменения в течение сессии парламента в 1999-2000 годах. В докладе содержится 100 рекомендаций. Они, в частности, включают:
обязательность декларирования пожертвований, превышающих 5000 фунтов стерлингов в год, а также их общей суммы, опубликование общего перечня пожертвований со стороны политических партий;
запрет на иностранные пожертвования;
учреждение избирательной комиссии;
регулирование финансирования референдумов;
установление налоговых льгот по подоходному налогу для пожертвований, не превышающих 500 фунтов стерлингов в год;
ограничение расходов на избирательную кампанию для общенациональных политических партий 20 млн. фунтов стерлингов, для непартийных групп ограничения устанавливаются на уровне 1 млн. фунтов стерлингов;
ежегодное выделение 2 млн. фунтов стерлингов из бюджета для распределения их между политическими партиями и использования на политические исследования;
установление требования для компаний проводить голосование их акционеров каждые четыре года прежде, чем деньги будут выделены политическим партиям в качестве пожертвований.
III. Франция
Отличительной особенностью современной системы регулирования финансирования избирательных кампаний во Франции является то обстоятельство, что в последнее десятилетие она претерпела существенные качественные изменения. Таким образом, Франция является страной, где уже реализовалась реформа первоначально сложившейся системы регулирования.
1. Предпосылки реформирования системы финансирования избирательных кампаний
Одним из наиболее существенным фактором реформирования системы финансирования избирательных кампаний во Франции, начавшегося в конце 80-х годов, явилось вскрытие целого ряда существенных злоупотреблений в сфере финансирования политической деятельности. Одно из таких дел было связано с деятельностью компании Societe Auxiliare d'Enterprise (SAE). В результате против ряда политических деятелей как правого, так и левого толка, пользовавшихся незаконными субсидиями от компании, были возбуждены уголовные дела. В ходе разбирательства по данному делу был в деталях вскрыт механизм финансирования, разработанный социалистической партией через консультационную фирму Urbatechnic и централизованную потребительскую организацию Grappo, которые служили посредниками между компаниями и кандидатами, избранными на местном уровне20.
Как отмечает П.Аври, публичные отчеты о расходах всегда находятся под подозрением, поскольку партии всегда занижают в отчетах их реальные расходы. Действительные источники политического финансирования зачастую имеют публичное, однако неофициальное происхождение. К таким источникам относятся услуги, предоставляемые кандидатам, принадлежащим к определенной партии: отправка по почте буклетов и брошюр, оплата труда определенных должностных лиц за счет средств муниципалитета. Менее безобидным способом финансирования является использование исследовательских организаций, которые контролируются друзьями (партии или кандидатов). Муниципалитет платит организации за исследовательскую работу по ценам, превышающих их рыночную цену. Разница между этими двумя ценами используется на финансирование партии21.
2. Система регулирования финансирования избирательных кампаний
На сегодня система регулирования финансирования избирательных кампаний во Франции выглядит следующим образом. Избирательные кампании кандидатов финансируются за счет взносов физических лиц и средств политических партий. При этом установлены предельные размеры пожертвований физических лиц. С 1995 г. пожертвования юридических лиц запрещены. Законодательством устанавливаются предельные суммы расходов кандидатов на финансирование их избирательных кампаний. Система финансирования политических партий во Франции построена на сочетании публичных субсидий и частных пожертвований.
Во Франции сложилась достаточно отлаженная система государственного контроля за финансированием избирательных кампаний. Эту систему возглавляет Национальная комиссия по отчетам об избирательной кампании и политическому финансированию (далее упоминается как Национальная комиссия).
Через два месяца после завершения выборов кандидаты должны представить отчеты о финансировании их избирательных кампаний вмести с отчетами их финансовых представителей в Национальную комиссию. Отчеты кандидатов на должность Президента направляются непосредственно в Конституционный Совет.
В отчете должны быть отражены все доходы и все расходы кандидатов в течении года, предшествовавшего дню голосования. Национальная комиссия изучает отчеты и в течении трех месяцев принимает одно из следующих решений:
об утверждении отчета;
об отклонении отчета;
о внесении изменений в отчет.
За нарушения правил отчетности к кандидатам могут применяться следующие санкции: дисквалификация, уголовное преследование, наложение штрафа. О дисквалификации кандидата объявляется если им не сдан отчет либо если сданный отчет был отклонен на законных основаниях. Указанное решение принимается административным судом либо Конституционным Советом по представлению Национальной комиссии. Если избранный кандидат дисквалифицирован, выборы признаются недействительными. Решение о дисквалификации также может быть принято в случае, если кандидат превысил предельную сумму расходов на избирательную кампанию.
3. Практика контроля за финансированием избирательных кампаний и применения санкций к кандидатам и политическим партиям
Практика рассмотрения дел о дисквалификации кандидатов получила достаточное распространение в последние годы. Так, одному из кандидатов, победившему на выборах, вменялось превышение предельную сумму расходов, так как он не отразил в своем отчете оплаченные партией затраты на опрос общественного мнения, который проводился в его избирательном округе. Государственный Совет отказался дисквалифицировать данного кандидата и отменить результаты выборов, полагая что соответствующие санкции предусмотренные законом не применимы в данном конкретном деле. Тем не менее в решении было высказано суждение о том, что в будущем соответствующие расходы должны отражаться в финансовых отчетах. В другом решении, принятом 29 января 1992 г., Конституционный Совет дисквалифицировал двух кандидатов, которые не представили финансовые отчеты в установленные сроки22.
Национальная комиссия передает прокурору материалы о нарушениях, выявленных в финансировании избирательных кампаний. Прокурор определяет наличие состава преступления в выявленном правонарушении.
Размер налагаемых штрафов соответствует той сумме, на которую, как это было установлено Национальной комиссией, была превышен «потолок» расходов на избирательную кампанию. Важно отметить, что государственное рефинансирование части расходов, произведенных кандидатами и отраженных в их отчетах, возможно только после утверждения отчета Национальной комиссией.
Политические партии обязаны представлять финансовые отчеты в Национальную комиссию. Если этого не сделано в срок, партия может лишиться публичных субсидий.
Финансовый контроль на региональном уровне осуществляется представителями Национальной комиссии, назначенными в различные департаменты. В их задачи входит осуществление мониторинга за финансовыми отчетами и направление отчетов, которые не отвечают предъявляемым требованиям, в соответствующие суды.
Как отмечается в литературе, введенная во Франции в последние годы система контроля за финансированием избирательных кампаний кандидатов и политических партий положительно сказалась на стиле прошедших после этого избирательных кампаний, сделала политиков более дисциплинированными23.
IV. Испания
1. Система регулирования финансирования избирательных кампаний
В соответствии с новым порядком финансирования избирательных кампаний в Испании, принятым в 1987 г., значительно повысилась роль публичного финансирования. Закон ограничил 10 млн. песет максимальную сумму вносимых в течение года пожертвований физического лица или группы лиц в избирательный фонд политической партии.
Было также установлено, что общая сумма частных пожертвований не может превышать более чем 5 % от суммы, выделяемой из средств государственного бюджета на субсидирование политических партий. В первый год действия этого порядка финансирования оказалось, что общий объем государственных субсидий составил 7.5 млрд. песет, поэтому ни одна из партий не могла получить более 375 млн. песет из частных источников.
Законодательством также устанавливается предельная сумма расходов на избирательную кампанию, предусмотрен запрет на получение пожертвований из иностранных источников в период проведения выборов (в иное время это не запрещено)24.
2. Практика финансирования избирательных кампаний
Особенностью финансирования избирательных кампаний политических партий в Испании является широкое использование партиями банковских займов. Впоследствии только часть этих займов оплачиваются партиями за счет субсидий, получаемых после проведения выборов, в результате чего образуется постоянно увеличивающийся партийный долг перед банками.
Следует отметить, что высокий удельный вес публичного финансирования избирательных кампаний сам по себе не создал благоприятную среду для искоренения нелегальных источников субсидирования политической деятельности. По официальным отчетам политические партии никогда не превышают предельных размеров, установленных для расходов на избирательную кампанию, а в результате их рассмотрения не вскрывается серьезные правонарушения. В тоже время, как указывают эксперты по финансированию политической деятельности в Испании, реальное состояние финансирования партий, согласно данным, собранным средствами массовой информации, представляет собой совершенно иную картину.
В начале 90-х годов проходил целый ряд расследований по обвинению в политической коррупции и незаконном финансировании политических партий. Эти обвинения касались большинства крупных политических партий Испании. Нарушения, в частности, выражались в установлении так называемых «принудительных партийных налогов», когда представители политических партий являлись посредниками в получении денег в обмен на политическую поддержку интересов бизнеса в самых разнообразных сферах экономики. Партии получали проценты от этих комиссионных, в то время как остальная их часть оставалась в карманах посредников. Другой незаконной формой сбора пожертвований является получение денег за несуществующие технические доклады. Эти деньги обеспечивают партиям прямое поступление денег от компаний, которые заинтересованы в оказании влияния на принятие политических решений25.
Данным нарушениям способствует недостаточная урегулированность процедур раскрытия информации о финансировании избирательных кампаний, а также недостаток полномочий у Tribunal de Cuentas (органа, осуществляющего контроль за финансовой деятельностью политических партий) по проверке правильности финансовой отчетности политических партий26.
V. Некоторые общие выводы
Проведенных обзор законодательства о финансировании избирательных кампаний и практики его применения позволяет сделать ряд общих выводов.
Даже в самой развитой системе регулирования финансирования избирательной кампаний, как правило, у кандидатов и политических партий всегда находятся возможности привлечь дополнительные финансовые ресурсы, на использование которых не распространяются установленные запреты и ограничения. Особенно велики такие возможности у политических партий. Как отмечает М.Пинто-Душинский, денежные потоки на политической арене можно сравнить с потоками воды, льющимися с горы и превращающимися в множество рек. Если перекрыть течение одной из рек, водный поток найдет себе новое русло27.
Кроме того, практически во всех странах имеются проявления коррупции в избирательном процессе в форме получения политическими партиями и кандидатами существенной материальной и финансовой поддержки в обмен на обещание оказывать политическое содействие данным организациям и лицам в будущем. Конечно, объем соответствующих нарушений в Колумбии и их политические последствия несопоставимы с той картиной, которая наблюдается в Великобритании или Швеции.
Резкое возрастание доли средств, получаемых политическими партиями и кандидатами и на которые не распространяется специальное публично-правовое регулирование, приводит к общему снижению эффективности регулирования финансирования избирательных кампаний. Еще более разрушительны проявления политической коррупции.
Между тем недостаточность детального, всестороннего регулирования наиболее важных аспектов финансирования избирательных кампаний не является единственной причиной чрезмерного влияния больших денег на избирательные кампании. Очень часто бездействие запретов, иных правовых предписаний, связанных с финансированием избирательных кампаний, является следствием неполного, непоследовательного применения положений закона государственными органами, осуществляющими контроль за соблюдением порядка в рассматриваемой сфере, либо же отсутствия у указанных органов достаточных полномочий по расследованию соответствующих правонарушений и применению санкций.
Одной из альтернатив, способной уменьшить зависимость кандидатов и политических партий от крупных финансовых пожертвований является предоставление государственных субсидий политическим партиям, публичное финансирование наиболее дорогостоящих видов предвыборной агитации (это особенно касается телевидения).
Вместе с тем необходимо иметь в виду, что само по себе увеличение доли публичного финансирования кандидатов, политических партий и иных политических организаций (влекущую дополнительную нагрузку для бюджета), хотя до определенного уровня и уменьшает их зависимость от частных пожертвований, однако не является панацеей. Примером тому служит опыт проведения выборов в Испании. Пользующиеся благами публичного финансирования кандидаты, политические партии могут продолжать использовать нелегальные либо неурегулированные законом источники финансирования.
Весьма действенным способом обеспечения публичного контроля за денежными потоками, используемыми на цели проведения избирательных кампаний, является регулярная финансовая отчетность кандидатов и политических партий. С ее помощью раскрывается важнейшая информация о финансировании избирательных кампаний, что, помимо прочего, является предпосылкой взаимного финансового контроля кандидатов и политических партий.
VI. Рекомендации
Международный фонд избирательных систем по результатам технического анализа выборов Президента Российской Федерации уже высказывал рекомендации по реформированию системы финансирования избирательной кампании. См.: Выборы Президента Российской Федерации. Технический анализ с рекомендациями по проведению правовой и процессуальной реформы. 1996.
С учетом изложенного зарубежного опыта финансирования избирательных кампаний можно сформулировать некоторые общие рекомендации по совершенствованию системы финансирования федеральных избирательных кампаний в Российской Федерации.
1. Актуально принятие законодательных мер, направленных на существенное ограничение использования наличных финансовых средств при проведении избирательных кампаний кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками. Присутствие данных средств как существенного фактора способно заблокировать всю систему регулирования финансирования избирательных кампаний, снизить эффективность усилий Центральной избирательной комиссии, направленных на осуществление контроля за соответствующими финансовыми потоками. С учетом того, что использование в избирательной кампании официально неучтенных наличных денежных средств, как правило, является проявлением коррупции в политической сфере, а также одним из каналов влияния криминальных кругов на политику, наиболее адекватными представляются шаги по установлению системы дифференцированных мер ответственности за эти нарушения (включая и применение уголовной ответственности за наиболее серьезные проявления коррупции в указанной сфере). Естественно, что эффективность данных мер зависит от активности правоприменительных органов.
2. Установление низкого предельного уровня расходования финансовых средств кандидатами, избирательными объединениями и блоками способно создавать у них дополнительные стимулы по использованию нелегальных источников финансирования избирательных кампаний. Необходимо рассмотреть вопрос о повышении максимального уровня расходов. Это могло бы быть актуальным, в частности, при доработке проекта новой редакции Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы.
3. В действующем российском законодательстве (как впрочем, и во многих других странах) отсутствуют положения, позволяющие государственным органам осуществлять контроль за источниками поступления денежных средств политическим партиям, включая и полученные в период между избирательными кампаниями. Было бы целесообразно ввести правила публичной отчетности политических партий о принятых ими финансовых пожертвованиях, которые превышают определенную сумму. При этом должен быть определен государственный орган, осуществляющий функции контроля за полнотой и правильностью данной отчетности. Вместе с тем следует иметь в виду высокую вероятность сопротивления политических партий введению данного регулирования.
4. Представляется актуальным и, в частности, при подготовки новой редакции Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы ввести критерии, по которым политические партии и политические движения смогут получать финансовую поддержку государства в зависимости от их реального политического веса. Опыт стран, использующих публичное финансирование политических партий, свидетельствует, что получение соответствующих субсидий зависит от завоевания партией определенного количество мест в парламенте. Желательно также, чтобы в законе были предусмотрены сроки получения таких субсидий.
5. Приобретает актуальность проблема регулирования «независимого финансирования» избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. «Независимое финансирование» подразумевает ситуацию, когда кандидат, избирательное объединение, блок формально не координируют деятельность организаций и лиц, которые вкладывают деньги в деятельность, способствующую избранию кандидатов. Это может быть оплата определенных рекламных роликов на телевидении, публикаций в печати, призывающих поддержать определенную политическую линию, содержащих критику основных соперников кандидата, которому оказывается поддержка и т.п. Если пойти по пути запрета такого финансирования, как это, по сути, сделано в проекте новой редакции Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, следует определить, какая конкретно деятельность запрещается как способствующая избранию кандидата. Идет ли речь о прямых призывах к избранию либо же используется концепция запрета косвенной поддержки? Принятие концепции запрета какой-либо косвенной поддержки кандидатов потенциально может прийти в противоречие с конституционными гарантиями свободы слова, ограничению законных прав средств массовой информации (данные ограничения отчетливо видны на примере США). В любом случае, вводя запрет «независимого финансирования», требуется установить юридические меры ответственности организаций и физических лиц за данную деятельность.
6. Совершенствование финансовой отчетности кандидатов, избирательных объединений и блоков, обеспечение открытости и доступности текущей информации об источниках пополнения избирательных фондов и о расходовании средств избирательных фондов будет способствовать осуществлению контроля за соответствующими финансовыми операциями как со стороны избирательных комиссий, так и самих участников выборов, а также средств массовой информации. При этом вопрос об объеме этой информации и сроках ее предоставления желательно урегулировать законодательно.
В этих целях следует обратить внимание на решение следующих задач:
финансовые отчеты кандидатов, избирательных объединений (блоков) должны предоставляться в избирательные комиссии как после проведения выборов, так и до дня проведения выборов;
следует создать механизмы, обеспечивающие анализ официальной финансовой информации по проведению избирательной кампании, а также информации, содержащейся в отчетах, представленных кандидатами, избирательными объединениями (блоками) после окончания выборов. Наиболее эффективен механизм, когда информация об финансовых операциях, совершаемых по счетам избирательных фондов, которая предоставляется банками, а также информация, содержащаяся в отчетах кандидатов и избирательных объединений (блоков), будет доступна в электронной форме и ее можно будет свободно получить из единой базы данных.
7. Предлагается усовершенствовать действующую систему санкций за нарушения правил финансирования избирательной кампании, которая должна являться более универсальной и предусматривать применение дифференцированных санкций в зависимости от серьезности правонарушения.
Использованные источники:
1. АСЕ project. AdministratioNand cost of elections. CD-ROM. Oct. 1998. - www.aceproject.org.
2. Comparative Political Finance Among the Democracies. Boulder. 1994.
3. Р.Ливаш. Финансирование избирательных кампаний при всеобщих выборах в зарубежных странах; сравнительный анализ. Отчет для Конгресса США. Библиотека Конгресса США. Май 1997.
4. Federal electioNcampaigNlaws. Complied by the federal electioNcommission. Washington. June 1994.
5. The Federal ElectioNCommission. Twenty Year Report. April 1995.
6. Salas G. Transparency iNcampaigNfinance.
7. Federal ProsecutioNof ElectioNOffenses. Sixth Ed. Wash. Jan. 1995.P.106- 116.
8. The Federal ElectioNCommission. The Presidential Public Funding Program. 1993. P.22.
9. Dreyfuss Robert. Harder ThaNSoft Money. AmericaNProspect. 1998. Jan. - Feb. P.30.
10. Р.Маркус, Ч.Бэбкок. Система трещит под весом денег. Вашингтон пост. 1997. 9 февраля.
11. Г.Гаглиотта и А.Чиной. Денежная лихорадка избирательной кампании 1996. Вашингтон пост. 1997. 10 февраля.
12. Э.Пианин. Денежная машина: безумие, связанное со сбором средств в ходе предвыборной кампании 1996. Вашингтон пост. 1997.11 февраля.
13. Б.Визер и Б.Алистер. Небольшое агентство, которое недееспособно. Вашингтон пост. 1997. 12 февраля.
14. Star Paul. The Loophole We Can't Close. The AmericaNProspect. Jan. - Feb. P.9.
15. Dahl B. The Law's Intent Was Lost INReno Fund-Raising Probe.
16. Дуглас Д. Руководство по финансированию избирательной кампании на первичных и всеобщих выборах в штате Вермонт в 1992 году.
17. М. Пинто-Душинский. Аспекты финансирования политических кампаний. 1997. С.5,6.
18. Balz D. Blair, Labor Party Stumble Over DonatioNControversy. The WashingtoNPost. 1997.
19. White М., MacAskill E. Political funding. Brining aNend.
20. Standards iNPublic Life. Fifth Report of the Committee oNStandards iNPublic Life. Vol. 1,2. London. Oct. 1998.
21. Колюшин Е.И. Право и финансирование выборов. М., 1998.
22. Пилипенко А.Н. Финансирование выборов в зарубежных государствах. Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 1998. N8 (62).
Московское представительсто Международного фонда избирательных систем
1 О регулировании избирательных кампаний в штате Вермонт см.: Дуглас Д. Руководство по финансированию избирательной кампании на первичных и всеобщих выборах в штате Вермонта 1992 году.
2 Т.Поттер. Закон о финансировании федеральных избирательных кампаний. -Трехсторонняя конференция по избирательным системам. Канада - Мексика - Соединенные Штаты Америки. : - 8 апреля 1994 г., г. Мехико, Мексика.
3 Там же
4 О системе правоприменительных мер см.: Federal Prosecution of Election Offenses. Sixth Ed. Wash. Jan. 1995. P.106- 116.
5 The Federal Election Commission. The Presidential Public Funding Program. 1993. Р.22.
6 Dreyfuss Robert. Harder Than Soft Money. American Prospect. 1998. Jan. - Feb. P.30
7 Р.Маркус, Ч.Бэбкок. Система трещит под весом денег. Вашингтон пост. 1997. 9 февраля.
8 The Federal Election Commission. The Presidential Public Funding Program. 1993. P.23.
9 Star Paul. The Loophole We Can't Close. The American Prospect. Jan. - Feb. P.9.
10 Dreyfuss Robert. Op. cit. P.31.
11 424 U.S. 1 (1976). В данном решении Верховный Суд США подтвердил допустимость ограничений на расходы по финансированию избирательной кампании в случае, если кандидат использует публичное финансирование. Вследствие этого решения кандидат на должность Президента США имеет возможность выбора: а) отказаться от публичного финансирования и в этом случае допускаются неограниченные расходы на избирательную кампанию; либо б) получать средства по программе публичного финансирования при условии, что данное финансирование не будет дополнено пожертвованиями из частных источников.
12 Idib. P. 34
13 Star Paul. Op. cit.
14 Comparative Political Finance Among the Democracies. Boulder. 1994. P.15
15 M. Pinto-Duschinsky. Disclosure Regulations. ACE project. Oct. 1998.
16 М. Пинто-Душинский. Аспекты финансирования политических кампаний. 1997. С.5,6.
17 M. Pinto-Duschinsky. Loopholes. ACE project. Oct. 1998
18 Balz D. Blair, Labor Party Stumble Over Donation Controversy. The Washington Post. 1997.
19 Standards in Public Life. Fifth Report of the Committee on Standards in Public Life. Vol. 1,2. London. Oct. 1998
20 Comparative Political Finance Among the Democracies. P. 86-87.
21 Comparative Political Finance Among the Democracies. P.88.
22 Comparative Political Finance Among the Democracies. P.91.
23 Comparative Political Finance Among the Democracies. P.95
24 Нарушения запрета на получение пожертвований из иностранных источников в течении избирательной кампании получили определенное распространение. Так, в 1977 г. Генеральный секретарь партии испанских социалистов обвинялся в получении денег на финансирование избирательной кампании, однако данное обвинение не было поддержано следственным комитетом, созданным испанским парламентом
25 Comparative Political Finance Among the Democracies. P.100
26 Comparative Political Finance Among the Democracies. P.100
27 M. Pinto-Duschinsky. Loopholes. ACE project. Oct. 1998
| 
