Один из подходов заключается в том, что частные СМИ в ходе выборов должны работать по совершенно отличным правилам. Наиболее часто такой подход применяется в сфере передач прямого доступа к эфиру или в политической рекламе. Например, когда в Италии впервые появились частные радиовещательные компании, государственная радиотелекомпания РАИ продолжала существующую практику бесплатного предоставления времени для передач прямого доступа к эфиру, тогда как частные радио- и телекомпании получили разрешение передавать платную рекламу. Эти СМИ также действовали под контролем другого регулирующего органа, отличного от того, который занимался государственными средствами массовой информации.

Аналогичная система, в рамках которой государственные СМИ не могут размещать платную рекламу, работает в Венесуэле. Однако частные средства массовой информации такую рекламу дают. Подобным же образом, в рамках совершенно другой по своему характеру системы радио- и телевещания, какой является скандинавская система, находящаяся под государственным контролем, частные СМИ работают по другим правилам, определяющим прямой доступ к эфиру.

Обязательства по предоставлению услуг общественного характера

Еще одним принятым подходом является подход, в рамках которого на частные электронные СМИ в качестве одного из лицензионных условий накладываются определенные обязательства по предоставлению информационных услуг общественного характера. Именно такая система, например, работает в Соединенном Королевстве. Так, система предоставления времени для программ прямого доступа к эфиру, первоначально появившаяся у государственных радиотелевещательных компаний, применяется без каких-либо изменений к частным вещательным компаниям. В Соединенном Королевстве эти обязательства накладываются на более старые коммерческие каналы, чьи сигналы доставляются наземными линиями передач, но не к кабельному и не к спутниковому телевидению.

Право выбора: брать или не брать на себя обязательства по предоставлению информационных услуг общественного характера

Еще один популярный подход заключается в том, что частные СМИ не обременяют себя никакими обязательствами по общественному информированию. Однако если частные телерадиокомпании принимают решение в пользу выделения времени прямого доступа к эфиру в пользу размещения платной политической рекламы или роликов, посвященных просвещению избирателей, то они обязаны делать это на тех же условиях, что и государственные СМИ.

Роль регулирующего органа

Какой бы из вышеприведенных вариантов ни был принят, регулирующий орган играет определенную роль по отношению к любому материалу нередакционного характера, передаваемому частными СМИ: то есть речь идет о рекламе, передачах прямого доступа к эфиру, программах просвещения избирателей и т.д. В этом случае регулирующий орган будет нести ответственность за надзор за выполнением любых конкретных правил, действие которых распространяется на частные СМИ, если избран первый вариант, или этот регулирующий орган будет отвечать за соблюдение правил общего характера, которые регулируют работу СМИ (второй или третий варианты). Не существует единой основы для регулирования содержания в частных СМИ в той степени, в какой такая основа существует применительно к государственным СМИ. Таким образом, регулирующий орган не будет вмешиваться в работу частных средств массовой информации для обеспечения баланса в подаче новостей. Однако, по всей вероятности, частные СМИ будут обязаны придерживаться той же политики по отношению к высказываниям, возбуждающим ненависть и имеющим дискредитирующий характер, и, кроме того, на эти СМИ распространяются и положения Порядка рассмотрения жалоб.

В принципе плюрализм идей и политических точек зрения наиболее эффективно обеспечивается беспрепятственной деятельностью частных СМИ, их способностью выполнять свои обязанности без какого-либо вмешательства. Способствовать этому является первейшей ответственностью регулирующего органа. Регулирующий орган сможет вмешиваться в работу частных СМИ только в том случае, если эти частные средства массовой информации своей нечестной работой создают препятствия для должного информирования избирателей. И такое положение практически всегда применяется к сообщениям нередакторского характера.

Управление отношениями со СМИ

Наличие закона или нормативного документа, всесторонне регулирующего конкретные аспекты освещения выборов в СМИ, значительно облегчает практическую деятельность избирательных комиссий в предвыборный период.

Двумя основными направлениями работы избирательных комиссий являются:

обеспечение соблюдения законов и нормативных актов;
информирование СМИ о развитии избирательного процесса.

Реализация этих функций осуществляется в четыре хорошо различимых этапа:

этап до официального начала избирательной кампании;
этап проведения избирательной кампании;
этап голосования;
и наконец, этап после завершения голосования.

Задачи, решаемые до начала кампании

Само понятие задач, решаемых до начала кампании, предполагает, разумеется, существование отдельного периода избирательной кампании. В некоторых странах, например в Соединенных Штатах Америки, практически не существует никаких ограничений в отношении времени проведения кампаний. Конечно, во многих избирательных системах может существовать лишь небольшой промежуток между кампаниями различного уровня: президентскими, парламентскими, местными или региональными и даже международными, как в случае Европейского Союза.

Однако в любой избирательной системе имеются вопросы, относящиеся как к выборам, так и к СМИ, которые, по существу, выходят за пределы избирательных периодов. К таким вопросам, в первую очередь, относятся:

просвещение избирателей;
обсуждение системы выборов.

Конечно, в СМИ эти вопросы обсуждаются в тесной взаимосвязи. Дискуссия по вопросам функционирования избирательной системы может проводиться со знанием дела только при условии полного понимания общественностью устройства этой системы.

Содержательный аспект информирования избирателей не является главным вопросом, рассматриваемым в рамках данной темы. Однако просветительская работа в предвыборный период чаще всего строится вокруг группы вопросов, определяемых особенностями избирательной системы и политическим контекстом:

Кто имеет право голоса?
Зачем нужны списки избирателей?
Как зарегистрироваться в качестве избирателя?
Где можно зарегистрироваться?
Как определяются границы избирательного округа?

Другой важный вопрос состоит в следующем: какие существуют механизмы, обеспечивающие доступ политических партий к СМИ и гарантирующие непредвзятое освещение их деятельности вне избирательных кампаний. Во многих странах существуют системы прямого доступа к СМИ, предоставляющие политическим партиям возможность регулярно доносить свои взгляды до электората. С этой же целью создаются системы, обеспечивающие каналы прямого доступа к СМИ и в ходе выборных кампаний. Разумеется, эти вопросы относятся скорее к ведению законодателей и инстанций, осуществляющих регулирование вещания, чем к компетенции органов, осуществляющих надзор за выборами. Однако эти факторы оказывают большое влияние на то, насколько ровным будет игровое поле в день выборов.

Еще один вопрос, имеющий основополагающее значение, хотя, опять же, это вопрос для законодателей и вещателей, заключается в том, насколько СМИ, поддерживаемые государством, независимы от действующего правительства и правящей партии. Возможность получения прямого доступа к СМИ в ходе избирательной кампании сама по себе важна, однако если общая тональность СМИ вне рамок периодов избирательных кампаний явно тенденциозна, то поле борьбы едва ли можно считать ровным.

Вопросы избирательной кампании

Для СМИ как таковых период кампании начинается тогда, когда освещение выборов действительно выходит на первый план. И наоборот, четкое функционирование системы регулирования очень сильно зависит от того, как эта система была сформирована до выборов. К началу избирательной кампании ответы на основные вопросы должны быть уже даны, а СМИ и политические партии должны четко понимать свои задачи и обязанности:

Какие законы и нормы регулируют освещение кампании в СМИ?
Кто отвечает за их соблюдение?
Какими положениями регулируется прямой доступ к вещанию?
Какие положения регулируют платную политическую рекламу?
Какова политика в отношении дискредитирующих и порочащих высказываний и существуют ли какие-либо нормы в отношении замалчивания отдельных точек зрения и опросов общественного мнения?
Каков порядок действий в случаях, когда отдельное лицо, политическая партия или средство массовой информации хотят заявить жалобу?

На этом этапе начинается процесс аккредитации журналистов.

Чрезвычайно важно, чтобы вопросы аккредитации были решены до начала кампании. Решение этих важнейших вопросов в индивидуальном порядке подорвет авторитет надзорного органа в глазах средств массовой информации и создаст впечатление, что не все СМИ находятся в равных условиях.

Если подготовительная работа проведена успешно, то деятельность надзорного/регулирующего органа в отношении СМИ будет иметь два аспекта:

надзор за соблюдением действующих законов, норм и процедур, включая все действия, необходимые для обеспечения их соблюдения;
предоставление СМИ всей информации, необходимой для эффективного и точного освещения выборного процесса и избирательной кампании.

Роль регулирующего органа - надзор за процессом

Центральной функцией регулирующего или надзорного органа после начала кампании является обеспечение соблюдения норм и соглашений, принятых в предшествующий период, а именно: насколько время прямого доступа к вещанию распределено в соответствии с правилами, осуществляется ли информирование избирателей беспристрастно и соответствует ли оно необходимым стандартам, насколько партии и СМИ придерживаются согласованной практики в отношении порочащих высказываний.

Регулирующий орган, и это чрезвычайно важно, будет также отслеживать любые попытки ограничить свободу СМИ в освещении кампании как со стороны государства, так и со стороны любой политической партии. Информация о любых попытках подобного рода должна передаваться соответствующим государственным органам, при этом регулирующему органу необходимо от своего имени открыто выступать с ясным осуждением подобных действий. Для регулирующего органа, это наиболее конкретные способы укрепления и защиты свободы СМИ в период избирательного процесса.

В ходе этого процесса начинает применяться и процедура обжалования. Жизненно важно, чтобы ее механизм обеспечивал быстрое получение, расследование, рассмотрение и принятие решения по жалобам в течение избирательного периода - долгая процедура принятия решения после выборов никому не нужна.

При этом для рассмотрения жалоб - и для выполнения всех других связанных с этим функций - регулирующему органу необходимы ресурсы, позволяющие отслеживать освещение выборов в СМИ. Такие ресурсы не только позволят быстро реагировать на жалобы, опираясь на результаты собственного наблюдения за СМИ, но и предпринимать действия по собственной инициативе в случае нарушения законов или норм партиями или СМИ.

Во многих случаях регулирующие органы просто не занимаются осуществлением этой функции, что ставит их в крайне невыгодное положение при рассмотрении жалоб - кроме того, делает их неспособными к действиям по собственной инициативе, когда, например, время, предоставляемое в рамках прямого доступа к эфиру, используется не так, как оговорено. Подразделение мониторинга, разумеется, требует затрат - главным образом на оплату труда, поскольку его деятельность является весьма трудоемкой. Бюджет сравнительно крупного неправительственного проекта мониторинга СМИ одной из африканских стран в течение трех месяцев в конце 2000 г. составил около 250 000 долларов США.

Распространенным альтернативным вариантом, применяемым в странах развитой демократии, является требование к СМИ предоставлять копии всех соответствующих материалов регулирующему органу. При условии соблюдения этого требования, такой порядок позволяет иметь под рукой материалы, необходимые для рассмотрения жалоб, однако он не позволяет регулирующему органу действовать по собственной инициативе, если этот орган не имеет сотрудников, которые анализируют все предоставляемые материалы.

Третьим вариантом, получающим все большее распространение, является сотрудничество регулирующего органа с неправительственными организациями, осуществляющими мониторинг СМИ. Такое сотрудничество может быть как расплывчатым и неформальным, так и детально оговоренным в соответствующем договоре или контракте. В 1999 г. в Южной Африке, например, неправительственная организация «Медиа мониторинг прожект» привлекалась в качестве официального подрядчика государственного органа надзора за независимыми вещателями. Однако чаще неправительственные мониторинговые организации передают результаты мониторинга регулирующему органу, который затем принимает решение о необходимости дальнейших действий.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

ПУБЛИКАЦИИ ИРИС

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ НА ВЫБОРАХ В ГОСУДАРСТВЕННУЮ ДУМУ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ 19 ДЕКАБРЯ 1999 ГОДА

Автор: ИРИС - РОИИП
Форма выпуска: Брошюра

Издание подготовлено ИРИС на основе практики и материалов Российского общественного института избирательного права (РОИИП) в рамках программы общественного фонда «Гласность» и ИРИС по работе с наблюдателями в Краснодарском крае и Дагестане. – М.: 1999.

Подробнее >>>