Средства массовой информации (СМИ) являются важным элементом в проведении демократических выборов. Свободные и справедливые выборы состоят не только в том, чтобы отдать свой голос в соответствующей атмосфере. В их ходе должен быть обеспечен доступ к адекватной информации о партиях, проводимой кандидатом политике, а также о самом избирательном процессе для того, чтобы избиратели могли сделать свой выбор на основе достаточной информации. Демократические выборы без свободы СМИ оказались бы словосочетанием, не имеющим смысла.

Однако парадокс заключается в том, что для обеспечения этой свободы необходима определенная степень регулирования. Правительственные СМИ, финансируемые из некоммерческих источников, должны быть необходимым элементом процесса, гарантирующим справедливое освещение событий и равный доступ к СМИ, в частности оппозиционным партиям. В то же время СМИ не могут предлагать свои сообщения, например, о результатах опросов на выходе с избирательных участков или о предварительных результатах выборов до тех пор, пока не будет отдан последний голос, и т.д.

Таким образом, существует довольно сложный клубок вопросов, вокруг формулирования соответствующих правил и самого регулирующего органа, который без особого нажима будет обеспечивать свободу работы СМИ, действуя во благо избирателя, учитывая его/ее потребности в точной информации.

Данная предметная область рассматривает следующие вопросы:

правовые принципы;
атмосфера, в которой работают СМИ;
законы или правила работы СМИ, применяемые в ходе выборов;
управление отношениями в сфере СМИ.

Общий обзор

Общеизвестно, что СМИ незаменимы в обеспечении правильного функционирования демократии. Дискуссия вокруг этой функции СМИ обычно сосредоточивается на их роли «сторожевого пса»: непредубежденное рассмотрение и обсуждение удач и провалов правительства является для СМИ источником информирования общественности в отношении того, насколько эффективно ее представители в нем работают. Это помогает обеспечивать подконтрольность этих представителей. Тем не менее СМИ могут играть и более конкретную роль в обеспечении полного участия общественности в выборах, не только информируя общественность о том, как работает правительство, но и целым рядом других способов:

обучая избирателей тому, каким образом они могут реализовать свои демократические права;
информируя общественность о ходе избирательной кампании;
предоставляя своего рода трибуну для политических партий, желающих довести свои соображения до электората;
обеспечивая партиям возможность вступать в дебаты друг с другом;
информируя о результатах выборов и осуществляя мониторинг подсчета голосов.

СМИ являются не единственным источником информации для избирателей. Однако в мире, который живет под влиянием СМИ и телекоммуникаций, именно эти средства все в большей степени определяют политическую повестку дня везде, даже в странах с более низким уровнем развития техники. Таким образом, группы наблюдателей, работающие на выборах, сегодня не могут не рассматривать, например, проблему доступа к СМИ и освещения ими хода выборов в качестве критерия, определяющего степень справедливости выборов. Одновременно с этим мониторинг работы СМИ в ходе выборов становится все более распространенной практикой, в которой используется сочетание методов статистического анализа и способов изучения работы СМИ, включая также контент-анализ сообщений для определения степени достоверности освещения событий.

Речь идет о соблюдении трех взаимосвязанных пакетов прав:

права избирателей на то, чтобы делать выбор на основании полноты информации;
права кандидатов на то, чтобы довести до сведения избирателей свою политику;
права СМИ предоставлять сообщения по вопросам, имеющим общественный интерес, а также излагать свою точку зрения.

Конечно, эти права, которые в своей основе являются аспектами права на свободу выражения мнений, которое гарантируется Статьей 19 Всеобщей декларации прав человека, применяются в любое время, а не только в ходе проведения предвыборной кампании. Но именно сугубо формальная сторона избирательного процесса, тот факт, что выборы проводятся в соответствии с процедурами, ясно изложенными в законе, подстегивают интерес тех, кто озабочен вопросом свободы СМИ. Степень уважения свободы СМИ и обеспечение плюрализма точек зрения в ходе избирательной кампании может явиться довольно точным индикатором степени уважения свободы выражения мнений вообще, что само по себе является необходимой предпосылкой для функционирования демократии. Более того, предвыборная кампания может предоставить идеальную возможность научить не только органы власти выполнять свои обязательства, уважать и беречь свободу СМИ, но и средства массовой информации, которые несут определенную ответственность по поддержке демократического процесса.

Эта тематическая область, главным образом, рассматривает ответственность администраторов, ведущих избирательную кампанию, за разработку рамок регулирования деятельности СМИ в ходе предвыборной кампании, а также по обеспечению большей свободы СМИ. Однако значительная часть результатов этой работы может представлять ценность и для других участников избирательного процесса, например журналистов, а также и для политических партий.

Рассмотрение этой проблемы начинается с обзора принципов более общего характера, что включает в себя роль СМИ в демократическом обществе, а также разработку международного и сравнительного законодательства по вопросам, касающимся СМИ и выборов. Здесь также рассматривается то, каким образом различные уровни экономического развития и плюрализма СМИ, а также разные профессиональные уровни будут влиять на характер и качество освещения выборов средствами массовой информации.

Центральным моментом данного раздела станет рассмотрение существующих в мире моделей регулирования деятельности СМИ на разных этапах выборного процесса, начиная от работы независимой избирательной комиссии до таких специализированных органов регулирования СМИ, как комиссия по радио- и телевизионному вещанию, или добровольный совет по вопросам СМИ, или орган, рассматривающий жалобы на работу прессы. Здесь будут проанализированы обязательства печатных и электронных СМИ и, в частности, обязательства СМИ, находящихся в частном владении, и СМИ, финансируемых из некоммерческих источников.

В рамках данной предметной области также рассматривается ряд вопросов, появляющихся в ходе освещения последовательных этапов избирательного процесса, начиная с процесса информирования избирателей в период, предшествующий избирательной кампании, возникающих в ходе избирательной кампании и до дня голосования, подсчета голосов и объявления результатов. Здесь изучаются разные типы освещения избирательного процесса СМИ, такие, как: целенаправленное информирование избирателей, обеспечение прямого доступа политическим партиям к СМИ, программы новостей и освещение текущих событий, а также некоторые типы специального освещения выборов СМИ. В этих рамках дается анализ целого ряда узкоспециальных вопросов, в частности: профессиональных стандартов освещения результатов опросов общественного мнения; навыки того, как проводить границу между освещением работы правительства и деятельностью лиц, занимающих государственных посты, но в то же время выступающих в качестве кандидатов; а также правовые и этические обязательства СМИ при освещении заявлений провокационного характера, звучащих из уст политических деятелей.

Руководящие принципы

Единственным руководящим принципом, лежащим в основе той роли, которую играют СМИ на выборах, является понимание того, что без свободы средств массовой информации и без плюрализма демократия невозможна. Это положение лежит в основе многочисленных решений международных трибуналов. Кроме того, об этом со всей ясностью в недавнем прошлом было заявлено специальным представителем Организации объединенных наций по вопросам свободы выражения мнений, который подробно говорил о необходимых мерах, которые правительства должны предпринять с тем, чтобы гарантировать свободу средств массовой информации в ходе выборов.

Существует целый ряд различных аспектов свободы СМИ, которые имеют отношение к освещению выборов:

отсутствие цензуры;
свобода от необоснованных нападок или вмешательства в работу СМИ;
свободный доступ к необходимой информации;
плюрализм мнений в СМИ.

Последнее из этих положений представляется особенно важным. Часто этот постулат интерпретируют в том смысле, что СМИ должны находиться в собственности лиц или организаций, имеющих различия интересов, что ведет к образованию так называемого «рынка идей». Это важно, но это только один аспект. Для стран, избавляющихся от авторитарного правления, где характерной чертой является жесткий государственный контроль деятельности СМИ, обеспечение плюрализма в рамках средств массовой информации, финансируемых из некоммерческих источников, может быть не менее важным. Это объясняется тем, что часто только национальная вещательная компания, контролируемая государством, имеет возможность донести свою информацию до всех категорий электората.

Чтобы гарантировать положение, при котором СМИ, финансируемые из некоммерческих источников, на практике не контролируется правительством, может понадобиться четко сформулированное законодательство, регулирующее возможности органов государственного управления воздействовать на СМИ. В этом заключается главный парадокс взаимодействия государственных органов со СМИ на выборах - часто возникает необходимость создания достаточно сложной регулирующей системы, цель которой дать возможность СМИ работать свободно и без помех.

Если говорить в общих чертах, существует три типа освещения выборов средствами массовой информации. В каждом из них работа ведется в соответствии с различными принципами и требует от избирательного надзорного органа выполнения разных ролей.

Редакционное освещение событий

Этот тип освещения событий в широком плане касается всех аспектов новостных программ и печатных публикаций: очерков, информации о текущих событиях и материалов, отражающих различные точки зрения, то есть того содержания, которое находится под редакционным контролем самих СМИ. За исключением некоторых сфер, например сообщений о результатах выборов или ограничений на сообщения о результатах опросов общественных мнений незадолго до голосования, роль надзорного органа состоит лишь в том, чтобы способствовать свободной деятельности СМИ.

Освещение при прямом доступе кандидата к СМИ

Существует большое разнообразие всевозможных систем для регулирования политической рекламы или свободного освещения избирательного процесса при прямом доступе кандидата к СМИ. Это касается той части освещения выборов, которая находится под редакционным контролем партий или самих кандидатов. Некоторая часть СМИ может иметь обязательства по публикации такого рода материалов. В этом случае практически всегда будут существовать условия, которые они должны выполнять.

Дебаты кандидатов, а также интервью в формате круглого стола, которые становятся все более популярными в рамках передач, посвященных избирательным кампаниям, оказываются где-то между этими двумя категориями и также могут иногда быть предметом регулирования в степени, не применимой к обычным редакционным материалам.

Информирование и просвещение избирателей

Данный раздел не рассматривает детально вопросы, связанные с информированием и просвещением избирателей. Подробный анализ этого вопроса предлагается в другом месте. Однако, особенно в странах, недавно вставших на путь демократии, СМИ могут быть исключительно важным инструментом не только информирования избирателей по вопросам предвыборных кампаний и по кандидатам. Они также могут дать возможность представить им основную информацию о том, как голосовать и что такое голосование. Информирование и просвещение избирателей, подобно прямому доступу, должно соответствовать строгим стандартам, которые гарантируют его непредвзятость.

Административные соображения

Существуют две группы административных задач, связанных с управлением работой СМИ на выборах. В принципе, эти две группы не являются взаимосвязанными, хотя на практике часто одно и то же подразделение избирательного надзорного органа отвечает за реализацию и той, и другой группы задач.

Во-первых, существует функция регулирования освещения выборов СМИ, которая, главным образом, фокусирует свое внимание на таких вопросах, как выделение программного времени для обеспечения кандидатов прямым доступом к СМИ, но здесь также имеется и механизм оперативного рассмотрения жалоб.
Во-вторых, возникает потребность в распространении материалов, которые предоставляются СМИ избирательным надзорным органом, и не обязательно по вопросам, связанным с регулированием работы средств массовой информации.

Для решения последней группы задач избирательный надзорный орган должен иметь пресс-службу под управлением ответственного служащего, занимающегося связями с общественностью, желательно имеющего опыт живой журналистской работы. В зависимости от размеров страны и сложности ситуации может понадобиться региональная или местная пресс-служба. Функцией таких пресс-служб является оперативное распространение информации. Избирательные штабы рассматривают СМИ в качестве важнейших каналов распространения соответствующих материалов для широких кругов общественности. Оптимальное функционирование этих каналов может быть достигнуто только при реализации принципа максимальной открытости, а также если между представителями СМИ и людьми, ведущими избирательную кампанию, устанавливаются отношения доверия. Если последние стремятся распространять всю информацию, которую только можно распространить, журналисты с большим пониманием будут относиться к тем сферам, где необходимо сохранять конфиденциальность и целостность избирательного процесса.

Виды информации, которые должны беспрепятственно поступать в распоряжение представителей СМИ, касаются таких вопросов, как детали избирательного процесса, информация о партиях и кандидатах, границы избирательных округов и участков, а также вопросы демографии и т.д. Эта информация не включает в себя данные о платформах отдельных партий или кандидатов, которые последние, вне всякого сомнения, сами доведут до избирателей.

С административной точки зрения сложность проведения такой работы будет зависеть от степени интереса СМИ к выборам: если для освещения данных выборов собираются представители средств массовой информации со всех уголков мира, тогда главной задачей будет создание пресс-службы. Однако независимо от масштабов и сложности этой операции очень полезно будет заранее подготовить и распространить соответствующие материалы. Заблаговременная подготовка материалов для брифингов и пресс-конференций, а также для регулярно издаваемых пресс-релизов обеспечит создание информационного задела, легко управляемого пресс-службой и сводящего к минимуму работу по подготовке ответов на запросы представителей СМИ.

Первая функция - регулирование освещения СМИ избирательной кампании - по своей сути является более сложной и совершенно не совпадающей с функциями пресс-службы. Некоторые избирательные комиссии создают отдельные подразделения по работе со СМИ, которые занимаются и тем, и другим, однако важным представляется концептуальное разграничение первой и второй задачи.

Масштабы административной нагрузки будут зависеть частично от того, какие регулирующие инструменты уже существуют, например: прописаны ли в законах критерии и механизмы предоставления отдельным партиям эфирного времени в ходе избирательной кампании? существует ли необходимость для избирательной комиссии вводить свои собственные правила?

В этот процесс могут быть вовлечены различные административные органы. Однако нельзя говорить о том, что избирательный надзорный орган будет автоматически вовлечен в этот процесс. Вместо этого данный орган может работать под эгидой другого органа, который регулирует радио- и телевещание, например саморегулирующийся комитет вещателей. Или может быть создан совершенно отдельный регулирующий орган. В каждом из подходов есть особенности, которые позволяют рекомендовать его к применению. Однако представляется важным существование какой-то специализированной организации, которая может функционировать независимо или как часть другого регулирующего органа и которая занимается этими сложными вопросами.

Расходы

Обеспечение СМИ возможности играть свою жизненно важную роль информирования общественности о ходе выборов не является той сферой, где следует экономить финансовые средства. К счастью, для лиц и организаций, ведущих избирательную кампанию, этот аспект деятельности не является особенно дорогостоящим. Основной задачей избирательного надзорного органа или любого другого органа, отвечающего за регулирование деятельности СМИ, является создание атмосферы, в которой средства массовой информации могут работать свободно.

Некоторые детальные аспекты этого процесса могут быть с технической точки зрения довольно сложными, например выработка формул для предоставления бесплатного эфирного времени партиям. Однако сложности такого рода могут быть разрешены силами какого-либо небольшого комитета. Другим словами, финансовые последствия реализации этого процесса в широком контексте проведения всей избирательной кампании представляются незначительными.

Самым дорогостоящим аспектом этого процесса, по всей вероятности, является мониторинг продукции, выдаваемой СМИ в ходе освещения предвыборной кампании и во время самого голосования. Масштабы этой работы неизбежно будут зависеть от того, какое количество СМИ подлежит мониторингу, а также от того, насколько вероятно, что СМИ будут нарушать правила проведения избирательной кампании. Комиссия экспертов СМИ, работавшая на выборах в Боснии в 1998 г., располагала большим количеством сотрудников, разбросанных по всей стране, включая и специализированную группу мониторинга СМИ. Многие надзорные органы не располагают ничем, даже относительно похожим на эту комиссию. Зачастую мониторинг работы прессы может быть поручен неправительственным группам, которые демонстрируют растущую активность в этой области. За надзорным органом в этом случае останется функция анализа результатов, подготовка выводов и осуществление надзора за процедурой рассмотрения жалоб.

Потенциальным источником противоречий, однако, остается вопрос о том, кто платит по счетам за бесплатно предоставляемое партиям время прямого доступа к СМИ. Если работает такая система, тогда прямой доступ оказывается «бесплатным» только с той точки зрения, что сами политические партии не платят за это время. Однако вопрос, касающийся того, оплачивают ли это время сами СМИ, организации, проводящие избирательную кампанию, или какой-то другой общественный орган, является вопросом, чреватым потенциальным конфликтом. Поэтому принципиальное решение по этому вопросу должно быть принято заблаговременно, до начала избирательной кампании.

Хорошо управляемая система регулирования работы СМИ может реально обеспечить экономию средств органа, проводящего избирательную кампанию, в другой области. Если СМИ имеют возможность работать свободно и у них сложились доверительные отношения сотрудничества со структурами, занимающимися организацией выборов, тогда средства массовой информации будут играть неоценимую роль в предоставлении электорату жизненно важной информации, причем избирательной администрации это не будет стоить ни цента.

Социально-политический контекст

Вероятно, ни один аспект организации проведения выборов не определяется в такой большой степени политическим и социальным контекстом, как функционирование СМИ. В принципиальных чертах мы покажем это на двух пересекающихся аспектах этого процесса:

уровень социально-экономического развития страны, его последствия для формы собственности СМИ и структуры их аудитории, а также источники получения избирателями информации политического характера;
объем того опыта, который имеется у СМИ в освещении демократических выборов, а также масштабы реализации свободы печати в данной стране в прошлом.

Общим местом стали уже разговоры о глобализации информационных потоков. Точно так же многие сетуют по поводу «американизации» избирательных кампаний, имея в виду демонстрацию красивых телевизионных картинок, не наполненных существенным содержанием. Обе эти точки зрения, со всей очевидностью порожденные различными политическими точками зрения, выдвигают одно и то же предположение: определенный тип СМИ и определенный «медийный язык», обслуживающий избирательную кампанию, становится доминирующим во всем мире. По сути, такое утверждение далеко от истины. Очень большое количество избирателей не имеет доступа к телевизионному вещанию из-за своей нищеты. Другие значительные группы избирателей не могут читать газеты из-за того, что они не только бедны, но и неграмотны. (Хотя существует интересное наблюдение: в районах Африки, лежащих к югу от Сахары, количество читателей газет значительно превышает количество телевизионных зрителей.) Итак, хотя сегодня так называемый «информационный порядок» в гораздо большей степени глобализован, чем в прошлом, гораздо в большей степени, чем во времена Маршалла Маклюэна, который в шестидесятые годы пустил в оборот термин «глобальная деревня», - конкретные национальные черты остаются очень важными. Причем особую важность они приобретают во время выборов, которые, по своей сути, являются национальными событиями.

Страны с недавней историей авторитарного правления имеют такую общую черту, как существование жесткого правительственного контроля над СМИ, которые финансируются из некоммерческих источников. В других странах, например в большинстве стран Западной Европы, существует богатая история работы некоммерческих электронных СМИ независимо от правительства в условиях растущего плюрализма прессы. Однако в странах с неразвитой культурой политического плюрализма журналисты государственных СМИ обычно не отличаются смелостью или независимостью. Такая ситуация может требовать более масштабного вмешательства со стороны регулирующего органа с тем, чтобы обеспечить выполнение этими журналистами своей функции по информированию общественности.

Еще одним аналогичным обстоятельством, при котором регулирующий орган может быть призван для осуществления большей степени регулирования, является ситуация, когда у партийных СМИ, представляющих различные политические или этнические группы, есть репутация подстрекателей к насилию и «глашатаев ненависти».

В этих условиях роль регулирующего органа заключается в обеспечении гарантии плюрализма голосов, звучащих в данных СМИ, в отсутствии практики замалчивания чьего-либо мнения.

Некоторые вопросы, носящие более практический характер, могут разрешаться гораздо труднее в новом демократическом обществе, чем в обществе с давно сложившимися отношениями. Например, как вы будете решать, какое количество бесплатного эфирного времени предоставлять каждой партии, если ранее демократических выборов в данной стране не проводилось, то есть отсутствует объективное мерило популярности той или иной партии? Однако даже эту трудность не стоит преувеличивать. Во многих странах с продвинутой демократией, например Нидерланды, Дания и Норвегия, при предоставлении эфирного времени лишь в незначительной степени учитывают результаты предыдущих выборов, иногда их вообще игнорируют. Такое распределение времени осуществляется на основе принципа равенства партий. Таким образом, для администраторов из стран с нарождающейся демократией, которые занимаются планированием системы регулирования, существует огромное количество примеров, дающих возможность выбора.

Исторический обзор

С самого момента своего появления СМИ освещали политические события, но в большинстве стран мира центральная роль СМИ на выборах определилась лишь в последнее время.

Во многих странах демократические выборы - сами по себе новый феномен. Для значительной части государств Азии и Африки, находившихся прежде в колониальной зависимости, свободные суверенные выборы стали приобретением второй половины двадцатого века, тогда как в странах бывшего коммунистического блока это произошло еще позже. Даже страны Западной Европы и Центральной Америки были полностью демократизированы незадолго до или после Второй мировой войны, когда избирательные права были распространены и на женщин. Соединенные Штаты окончательно упразднили избирательные ограничения в 1960-х гг. Традиции демократии в Латинской Америке были запятнаны историей военных диктатур, особенно в период 1960-х - 1980-х гг. Некоторые страны, в частности в Европе и Северной Америке, имели очень энергичные независимые СМИ, даже когда избирательные права граждан были ограничены. В других же странах независимые СМИ появились одновременно с попытками утвердить систему избираемого правительства.

Европа, Северная и Латинская Америка выработали теорию о СМИ как о «четвертой власти», призванной осуществлять надзор за правительством. Этот подход все больше и больше инкорпорируется в международное законодательство, хотя практика и не всегда идет вровень с идеалом. В целом, независимая пресса развивается параллельно общему развитию политических свобод.

До относительно недавнего времени печатные СМИ были единственным источником массовой информации. Они обладали ограниченным охватом по той простой причине, что функциональная грамотность была достоянием меньшинства. Таким образом, когда дело касалось донесения политических идей до массовой аудитории, развитие телерадиовещания было потенциально революционным. Тем не менее во многих случаях этот потенциал страшил лиц, ответственных за организацию выборов. Британская телерадиовещательная корпорация Би-би-си придерживалась «14-дневного правила», запрещающего освещение любого вопроса за две недели до его обсуждения в Парламенте. Лишь в 1951 г. были показаны первые программы, посвященные выборам. Обязательные прекращения освещения выборов в дни, предшествующие голосованию, которые существуют в таких странах, как Франция, являются реликтом того времени - времени, когда СМИ делали все, чтобы не повлиять на результаты выборов.

Ситуация изменилась. Приобретенная мудрость гласит, что в современных выборах доминирует телевидение - и это явление можно проследить до 1960 г., то есть до первых исторических дебатов между кандидатами на пост президента США. Но эта точка зрения верна лишь отчасти. Большинство населения земного шара не смотрит телевидения: у них нет электричества или они не могут купить телевизор. Неверно думать, будто это свойственно лишь диктатурам, - в конце концов, крупнейшей в мире демократической страной является Индия. Для таких стран радио остается важнейшим источником информации.

Но даже в странах, где телевидение царит над политическими дебатами, это относительно новое явление. Во многих восточно-европейских странах коммерческое вещание было узаконено лишь в 1980-х гг., и освещение выборов остается строго регулируемой сферой - как наследие долгих лет государственного контроля над телерадиовещанием.

Несмотря на все разговоры о «политтехнологах» и «глобализации», большая часть того, что проходит по каналам СМИ во время выборов, сразу же узнается старшим поколением избирателей, привыкших к стилю ведения предвыборных кампаний посредством митингов и выступлений с трибун. Американская традиция платной телевизионной рекламы, созданной с помощью самых тонких технологий Мэдисон авеню, важна, но в мире не является доминирующей. Традиция большего регулирования, характерная для европейского вещания, все еще имеет широкий круг приверженцев, особенно во время выборов.

Если верить известной максиме Маршала Маклюэна, «средство - это сообщение». Однако, нет сомнений, что во время выборов целый ряд разных сообщений передаются одними и теми же средствами. Самые известные дебаты в истории американских предвыборных кампаний происходили между Кеннеди и Никсоном в 1960 г. и между Линкольном и Дугласом столетием раньше. Первые явились предвестником эпохи телевизионных выборов. Но самое поразительное, что между этими двумя обменами мнениями больше сходства, чем различий.

Дополнительные ресурсы

Различные ресурсы, перечень которых приводится ниже, являются ресурсами онлайнового характера.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

ПУБЛИКАЦИИ ИРИС

СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ (СМИ) И ПАРЛАМЕНТСКИЕ ВЫБОРЫ 1999 ГОДА В РОССИИ

Автор: МФИС-ИРИС
Форма выпуска: Книга

Сборник статей. Издание подготовлено МФИС и ИРИС совместно с Национальным институтом прессы, в сотрудничестве с ЦИК РФ. – М.: «Права человека», 1999. – 140 с

Подробнее >>>