Обзор решений по делам о нарушении закона о предвыборной агитации
Крэг С.Донсанто
Крэг С. Донсанто1
Отдел государственного надзора
В данном докладе содержится обзор последних решений по уголовным делам, связанным с нарушениями положений федерального закона о предвыборной агитации, а также даются комментарии автора по отдельным аспектам этих вопросов. В качестве примера последовательности действий сторон при рассмотрении такого рода правонарушений взято судебное дело с участием компании Food Services of America, Inc. (FSA), которое недавно слушалось в г. Сиэтл.
Общий контекст
Федеральный закон о предвыборной агитации, принятый в 1971 г., в своем первоначальном варианте требовал предавать гласности информацию о денежных взносах и расходах средств при проведении федеральной избирательной кампании. Единственной формой борьбы с нарушениями требований данного закона в его первом варианте было судебное преследование правонарушителя с возможностью квалифицировать его преступление как «мисдиминор» (прим. переводчика: категория наименее опасных преступлений, граничащих с административными правонарушениями)2.
Федеральный закон о предвыборной агитации был в значительной степени пересмотрен Конгрессом США в 1974 г., а затем в 1976 г. В результате двойного пересмотра в закон вошли положения о запрете или ограничении различных финансовых операций в ходе предвыборной борьбы с целью исключить возможности для коррупционных действий. Помимо этого, иные меры в рамках строгой уголовной ответственности за нарушения положений закона в его первоначальном варианте были заменены системой возрастающих по строгости мер наказания с тем, чтобы каждое наказание соответствовало тяжести совершенного правонарушения.
Карательные санкции в рамках уголовной ответственности стали применяться лишь к преступлениям, совершенным «сознательно и умышленно». Данное ограничение интерпретируется судами в качестве необходимого доказательства того, что обвиняемый знал требования закона и, тем не менее, пошел на правонарушение.3 Иные нарушения положений закона о предвыборной агитации рассматриваются вне рамок уголовной ответственности с использованием таких форм воздействия (санкционируемых Федеральной избирательной комиссией4), как юридические заключения, предписания или штрафные санкции.
К исходу восьмидесятых годов основные исправительные и карательные санкции, применяемые в соответствии с требованиями этого многогранного и сложного закона, стали привычной практикой, имеющей целью упорядочение действий по привлечению финансовых средств, необходимых для обеспечения предвыборной борьбы на федеральных выборах. В отличие от семидесятых годов5, когда этот закон только что появился, кандидаты на выборные должности, специалисты по привлечению средств для предвыборной кампании и крупные вкладчики теперь широко осведомлены о действующих правовых ограничениях и никак не могут сослаться на незнание действующего законодательства. Это особенно характерно для тех статей закона, которые имеют целью предотвратить скрытые формы нарушения установленного этим законом порядка (финансирования предвыборной борьбы кандидатов. Такая эволюция федерального закона о предвыборной агитации, в конце концов, привела к профессиональному осознанию того факта, что нарушения «ключевых» положений закона со стороны специалистов по привлечению финансовых средств для создания избирательных фондов кандидатов (при условии, что эти нарушения допущены сознательно с целью скрыть предпринимаемые действия от государственных органов и общественности) могут вполне быть рассмотрены в соответствии с положениями одного из базовых федеральных законов о борьбе с преступлениями типа «фелони» (прим. переводчика: категория тяжких преступлений, по степени опасности находящихся между изменой и «мисдиминором»), которые позволяют вести дела о мошенничестве.6
Решение о «фелонизации» усугубленных правонарушений в рамках федерального закона о предвыборной агитации, возросшая важность общественных интересов в контексте обязательного соблюдения правил и порядка формирования избирательных фондов федеральных кандидатов на высокие выборные должности, а также недавнее (конец 1997 г.) решение Верховного суда отвергнуть так называемую доктрину Гальпера7 в огромной мере способствовали укреплению требований нового закона и успешному применению имеющихся правовых возможностей по борьбе с преступлениями, совершаемыми в период предвыборной борьбы. Ниже мы проведем обзор практики вынесения судебных решений по правонарушениям при отягчающих обстоятельствах в ходе ведения предвыборной агитации, а также поделимся своими соображениями о том, каким образом подобные дела следует рассматривать в дальнейшем.
Дело компании FSA и позиции сторон
Г-н Стюарт является единоличным владельцем компании FSA. Г-н Спехт занимает должности финансового директора компании TSA и казначея политического комитета, получившего большую часть незаконно оформленных финансовых вкладов и пожертвований, на чем и было построено данное судебное дело.
В деле компании FSA были вскрыты нарушения положений федерального закона о предвыборной агитации, которые выразились в сумме 100 000 долларов США. В частности, действуя через Стюарта и Спехта, компания FSA приняла решение искусственно увеличить премиальный фонд для своих работников. Сумма, на которую был увеличен премиальный фонд, предназначалась (по решению Стюарта и Спехта) для вклада от имени служащих в избирательный фонд одного из двух федеральных предвыборных комитетов. Эта схема успешно эксплуатировалась в течение более шести лет. Кстати, она предполагала и долю штата, который использовал аналогичную противозаконную методику финансирования предвыборной борьбы федеральных кандидатов и внес 60 000 долларов США для проведения муниципального референдума в 1995 г. в нарушение положений избирательного законодательства штата Вашингтон.
Дело компании FSA является типичным примером рассмотрения случаев, связанных с нарушением основных положений федерального закона о предвыборной агитации и отличающихся следующими основными особенностями:
- в качестве подсудимых фигурировали так называемые «концевые правонарушители», т.е. лица, обвиняемые в нарушении требований федерального закона о предвыборной агитации и не располагающие компрометирующей информацией в отношении других лиц;
- основная мотивация подсудимых лиц заключалась в желании усилить свое влияние на ход предвыборной борьбы на федеральном уровне;
- правонарушители сознательно пренебрегли требованиями закона о предвыборной агитации, однако не удалось представить доказательств того, что преступники задались целью воспользоваться услугами государственных должностных лиц, используя для этого подкуп, сорвать или замедлить ход федеральных программ, допустить растрату корпоративных средств или иным образом нарушить свои фидуциарные обязательства или вызвать иностранное вмешательство в дела Соединенных Штатов. Министерство юстиции США, следуя своей традиции, требовало судебного решения о наложении крупного (соразмерного с активами нарушителя) денежного штрафа.8
Основные позиции компании FSA по делу, которое рассматривалось более шести месяцев, состояли в следующем:
1) все трое обвиняемых (Стюарт, Спехт и компания FSA) признали себя виновными в том, что сознательно и умышленно пошли на нарушение федерального закона о предвыборной агитации (т. 2 Свода законов США, §432 g (d), что может быть классифицировано как «мисдиминор» (прим. переводчика: категория наименее опасных преступлений, граничащих с административными правонарушениями);
2) обвиняемые выразили готовность заплатить федеральные штрафы в суммарном размере 5 миллионов долларов США;
3) компания FSA подписала «обязательство о соблюдении действующего законодательства» по финансированию избирательных кампаний, текст которого мы продиктовали адвокату компании FSA. (Кстати, эта санкция была применена впервые в практике рассмотрения дел, связанных с уголовно наказуемыми нарушениями федерального закона о предвыборной агитации.) Суд принял такой вариант решения дела. Официально оформленное «обязательство» исключает вероятность того, что данные лица пойдут на подобные правонарушения в будущем. Со своей стороны, служба, исполняющая приговоры о направлении на «испытание», будет контролировать поведение компании в этом плане в течение пятилетнего срока, назначенного для компании FSA;
4) подсудимые физические лица будут находиться под домашним арестом в течение 60 суток;
5) подсудимые физические лица в течение 160 часов будут находиться на общественных работах, выполняя различные обязанности на специальных кухнях и в приютах для бездомных в районе Сиэтла, а также
6) трое подсудимых обязаны уплатить штраф избирательной комиссии штата Вашингтон в суммарном размере 560 000 долларов США для покрытия ущерба, причиненного интересам штата. Данный штраф входит в те пять миллионов долларов США, которые подсудимые обязаны выплатить в пользу государства. (Такого рода судебное решение с одновременной выплатой штрафов в пользу центра и штата также является прецедентом в практике рассмотрения дел, связанных с нарушением законодательства о финансировании предвыборных кампаний.)
Такое урегулирование судебного спора позволило закончить затянувшийся процесс. В противном случае ответчики неизбежно стали бы направлять в вышестоящую судебную инстанцию апелляционные жалобы, играя роль «незаконно преследуемого» обвиняемого. Официальное заявление ответчика позволило ускоренными темпами завершить рассмотрение этого весьма запутанного дела. В итоге ответчики были вынуждены публично признать свою вину в действиях, приведших к нарушению федерального закона о предвыборной агитации.
В рамках судебного решения по компании FSA (наиболее удачного из всех возможных, на мой взгляд) были применены следующие меры воздействия: ответчикам нанесен весьма ощутимый «удар по карману», на какое-то время они ограничены в своих действиях, исполнение судебного решения будет контролироваться государством (для того, чтобы помочь нарушителям закона о предвыборной агитации встать на путь исправления), ответчики привлечены к выполнению общественных работ (что также является прецедентом в судебной практике такого рода). Все ли санкции позволяют эффективно работать в направлении достижения следующих целей:
Устрашение: новость о том, что Министерство юстиции США добилось семизначного штрафа по делу о нарушении отдельных положений федерального закона о предвыборной агитации, когда ответчики всего лишь замыслили усилить свое влияние на ход политической борьбы, распространилась по стране со скоростью лесного пожара и, разумеется, привлекла к себе пристальное внимание, как потенциальных нарушителей, так и их юридических ответчиков.
Возмездие: Стюарт и его компания принуждены расстаться со значительной долей своего богатства (в пятьдесят раз превышающей объем тех средств, которые были выплачены избирательному фонду одной из политических партий в нарушение действующего законодательства). Такого рода штрафная санкция является весьма чувствительным наказанием за преступление, которое, по сути, является финансовым. Этот «удар» особенно серьезен в связи с тем, что компания FSA находится в единоличном владении ответчика Тома Стюарта. Так что он был вынужден уплатить не только свой штраф (наложенный на него как на физическое лицо), но и штраф компании FSA (наложенный на юридическое лицо).
Реабилитация: в «беловоротничковых» судебных разбирательствах реабилитационная цель достигается исключительно редко. Стюарт и Спехт, самонадеянно пошедшие на нарушение избирательного законодательства, были принуждены понести общественную повинность в интересах менее обеспеченных сограждан в соответствии с условиями согласованного решения суда.
Ограничение свободы: ни Стюарт, ни Спехт, очевидно, не представляют такой угрозы для общества, которая могла бы послужить основанием для заключения их в тюрьму, где и так, как это хорошо известно, довольно тесно. Выполнение контролируемых судебными органами надзорных мер за деятельностью компании FSA в течение определенного периода времени некоторым образом ограничивает свободу действий руководства компании и создает уверенность в том, что эти лица больше не будут допускать нарушения требований федерального закона о предвыборной агитации. И действительно, действующая в настоящее время «программа корпоративного контроля» (в которую была включена компания FSA) является весьма полезным инструментом исправления лиц, нарушивших требования избирательного законодательства.
И, наконец, учитывая уникальный характер взаимодействия между действующими принципами вынесения судебных приговоров и рассматриваемым нами правонарушением9, единственным верным способом сделать наложенные на компанию FSA штрафные санкции выполнимыми было решение квалифицировать данное правонарушение как «мисдиминор» в соответствии с §437 g (d) (т. 2 Свода законов США). Если бы более оптимальной исправительной мерой по данному делу было бы тюремное заключение преступников, то это правонарушение надо было бы квалифицировать как «фелони» (прим. переводчика: тяжкое преступление) в соответствии с действующей практикой по делам о мошенничестве, в рамках которых решаются дела о нарушении федерального закона о предвыборной агитации при отягчающих обстоятельствах.
Позиция компании FSA в сравнении с другими договорными судебными решениями по делам, связанным с нарушением федерального закона о предвыборной агитации
По признакам целей и намерений уголовно наказуемые нарушения федерального закона о предвыборной агитации различаются в широких пределах: от иррациональных действий самонадеянных нуворишей, которые просто хотят усилить свое влияние на предвыборную политическую борьбу и пренебрегают нормами и ограничениями действующего избирательного законодательства, до коррупционеров, стремящихся подорвать регулирующую роль государства и использовать взятки как «благопристойные вклады» в избирательные фонды кандидатов. Если посмотреть на весь спектр возможных правонарушений в контексте федерального закона о предвыборной агитации и с учетом того практического опыта, который был получен в ходе рассмотрения дела компании FSA, можно выявить ряд особенностей, которые могут быть характерными и даже типичными для такого рода судебных разбирательств:
a) подсудимые являются исключительно состоятельными людьми, задавшимися целью усилить свое влияние на предвыборную политическую борьбу;
b) подсудимые знали требования действующего законодательства и, тем не менее, пошли на их нарушение;
c) тщательное расследование их противозаконных действий не увенчалось получением каких-либо весомых доказательств того, что правонарушители задались целью подкупить государственных должностных лиц (с тем, чтобы в дальнейшем воспользоваться их услугами), оказать нужное воздействие на политические партии или движения, помешать реализации государственных программ или мероприятий.
Кстати, эти особенности являются характерными для ряда дел, рассмотренных в последние годы Министерством юстиции США. Если бы такого рода дела имели иные особенности, по иному шла бы и работа по достижению договорных судебных решений. Например:
- если бы у Стюарта были серьезные показания, компрометирующие других правонарушителей по этому делу, и он сделал бы соответствующее заявление, суд, безусловно, посмотрел бы более благосклонно на роль Стюарта. В качестве примера такой версии можно привести дело компании Mid-Atlantic Waste Systems Inc., руководство которой признало себя виновным в «мисдиминоре» (категория наименее опасных преступлений) в отношении положений федерального закона о предвыборной агитации и выразило готовность уплатить штраф в размере 150 000 долларов США. Суд согласился пойти на такое решение с учетом того, что служащие компании вызвались помочь следствию по другим назревшим коррупционным делам и дать свидетельские показания против главного управляющего своей компании;
- если бы в ходе следствия были выявлены мотивы коррупционных действий с целью подкупа государственных должностных лиц или политических организаций, мы бы, безусловно, настаивали на квалификации рассматриваемого правонарушения как «фелони» и добивались бы тюремного заключения для преступников. Дело компании Empire может быть неплохой иллюстрацией именно такого варианта правонарушений, совершенных физическими лицами. Тогда Министерство юстиции настаивало на том, чтобы подсудимые признали себя виновными в совершении фелони» по нескольким пунктам сразу. Подсудимые отказались сотрудничать с нами и в настоящее время находятся в заключении в ожидании судебного разбирательства;
- если бы Стюарт был значительно менее состоятельным человеком, мы бы предложили вариант соглашения, которое в содержательном плане немногим бы отличалось от того решения, которое фактически удовлетворило обе стороны. Штрафная санкция была бы в этом случае соответствующим образом ослаблена. Так, по одному из аналогичных дел подсудимые Роберт Малони и Лалит Гаджья были оштрафованы на 256 000 и 40 000 долларов США соответственно. Эти штрафы были так же чувствительны для них, как штраф в размере пяти миллионов долларов США, наложенный на Стюарта и его компанию FSA.
Краткий обзор основных условий последних договорных решений по делам, связанным с нарушениями положений федерального закона о предвыборной агитации
Дела, правонарушения, в рамках которых не квалифицировались как «фелони» ни по одному пункту обвинения:
Джеймс Лейк, служащий одной акционерной компании, занятой лоббистской деятельностью, признал себя виновным в «мисдиминоре» по нескольким пунктам обвинения и заплатил штраф в размере 150 000 долларов США в качестве компенсации ущерба, нанесенного в результате нарушения федерального закона о предвыборной агитации и связанного с неправомерным расходованием суммы в размере 4 200 долларов США. Дело вел независимый прокурор Эспи. Г-н Лейк сделал ряд противозаконных взносов от компании, используя для этой цели четырех подставных лиц: себя, своих двух сыновей и своего партнера по бизнесу.
Korean Air, Inc., корейская авиакомпания, признала себя виновной в «мисдиминоре» по нескольким пунктам обвинения и заплатила штраф в размере 250 000 долларов США в качестве компенсации ущерба, нанесенного в результате неисполнения требований действующего избирательного законодательства и связанного с неправомерным расходованием суммы в размере 5 000 долларов США. Как и в случае с компанией FSA, следствию не удалось получить доказательств коррупционного умысла с целью подкупа избираемых государственных должностных лиц, повлиять на какие-либо интересы, сорвать или замедлить реализацию каких-либо федеральных программ.
Hyundai Motors of America, Inc., автомобильная компания, признала себя виновной в совершении «мисдиминора» по нескольким пунктам обвинения и заплатила штраф в размере 600 000 долларов США в качестве компенсации ущерба, связанного с неправомерным расходованием суммы в размере 4 500 долларов США и связанного с нарушениями федерального закона о предвыборной агитации. Как и в случае с компанией FSA, следствию не удалось получить каких-либо доказательств, компрометирующих компанию в умышленных действиях, нацеленных на подкуп избираемых государственных должностных лиц, воздействие на партийные интересы в ходе предвыборной борьбы, срыв или замедление отдельных федеральных программ.
Samsung of America, Inc., частная компания, признала себя виновной в совершении ряда преступлений, классифицируемых как «мисдиминор» и связанных с нарушением положений федерального закона о предвыборной агитации, и заплатила штраф в размере 150 000 долларов США в порядке компенсации ущерба, связанного с неправомерным расходованием суммы в размере 10 000 долларов США. Как и в случае с компанией FSA, следствию не удалось получить достаточных доказательств, компрометирующих компанию в умышленных действиях с целью подкупить избираемых государственных должностных лиц или каким-либо иным образом ущемить интересы государства.
Haitai America, Inc., акционерное общество, признало себя виновным в совершении «мисдиминора» по ряду пунктов обвинения, связанного с нарушением федерального закона о предвыборной борьбе и заплатила штраф в размере 400 000 долларов США в качестве компенсации ущерба, связанного с неправомерным расходованием суммы в размере 2 800 долларов США. Как и в случае с компанией FSA, следствию не удалось получить достаточно весомых доказательств, компрометирующих общество в умышленных действиях с целью подкупить избираемых государственных чиновников или нанести какой-либо иной урон интересам государства.
Daewoo, Incorporated, акционерная компания, признала себя виновной в совершении двух правонарушений, классифицируемых как «мисдиминор» и связанных с несоблюдением требований федерального закона о предвыборной агитации, и заплатила штраф в размере 200 000 долларов США. Компания внесла 5 000 долларов США в избирательный фонд одного из федеральных кандидатов через пять своих сотрудников. Как и в случае с компанией FSA, следствию не удалось получить достаточных доказательств, которые бы компрометировали компанию в совершении умышленных действий с целью подкупить избираемых должностных лиц или нанести иной ущерб интересам государства.
Роберт Малони, консультант по инвестиционным проектам из штата Массачусетс, внес 3 500 долларов США из своих личных средств в избирательный фонд своего брата Джеймса, баллотировавшегося на выборах в Конгресс (Палату представителей Конгресса США), использовав для этой цели подставных лиц. Его брат баллотировался по избирательному округу штата Коннектикут. Единственной целью Роберта Малони было использовать часть своих средств для того, чтобы помочь своему брату в предвыборной борьбе. Роберт Малони признал себя виновным в совершении правонарушений, классифицируемых как «мисдиминор» и связанных с нарушением федерального закона о предвыборной агитации, заплатил штраф в размере 256 000 долларов США и отбыл под домашним арестом два месяца.
Рэй Норвелл, руководитель среднего звена оптового поставщика ликероводочных изделий из штата Невада (DeLuca Liquor & Wine, Ltd.), внес 10 000 долларов США из средств своей компании от себя лично, своей жены, четырех своих сотрудников и их жен в избирательный фонд одного из кандидатов в президенты США при проведении первичных выборов в штате Невада в 1995 г. задолго до того дня, когда такого рода финансирование кандидатов в президенты должно было официально начаться. Норвелл не являлся состоятельным человеком, и единственным мотивом, побудившим его пойти на нарушение федерального закона о предвыборной агитации, было желание сдержать свое обещание помочь приятелю. Норвелл признал себя виновным в совершении двух правонарушений, классифицируемых как «мисдиминор» и связанных с нарушением федерального закона о предвыборной агитации (§441 b и §441 f, т. 2 Свода законов США), и заплатил уголовный и административный штраф в общей сумме 110 000 долларов США (100 000 долларов США за нарушение уголовного характера и 10 000 долларов США за нарушение административного характера) в рамках «глобального» договорного решения с участием, как Министерства юстиции США, так и Федеральной избирательной комиссии. Никакого уголовного преследования в отношении компании DeLuca Corporation предпринято не было, ибо данная компания в своей деятельности руководствуется официально провозглашенными нормами корпоративной этики, которые запрещают использование средств компании для создания избирательных фондов каких-либо кандидатов на выборную государственную должность. Суд учел то обстоятельство, что Роберт Норвелл сознательно нарушил установленные для служащих компании правила поведения и не являлся в рассматриваемый период руководителем высшего звена в данной компании. Вопрос об ответственности компании за неправовые действия своего служащего был передан на рассмотрение Федеральной избирательной комиссии для решения в административном порядке. В рамках «глобального» договорного решения по данному делу компания согласилась заплатить штраф в размере 50 000 долларов США в пользу Федеральной избирательной комиссии.
Рамон Десадж и Cadeau, Inc., главный управляющий и его компания, внесли 5 000 долларов США из средств компании в избирательный фонд одного из федеральных кандидатов в президенты США через пять подставных лиц, нарушив при этом положения §441 b и §441 f(cм. т. 2 Свода законов США). Десадж до этого имел определенный опыт работы по сбору средств для формирования избирательных фондов федеральных кандидатов. Он и его компания признали себя виновными в совершении двух преступлений, связанных с нарушением требований федерального закона о предвыборной агитации и заплатили штраф в общей сумме 190 000 долларов США (170 000 долларов США за нарушение уголовного характера и 20 000 долларов США за нарушение административного характера). Административные взыскания были перечислены на банковский счет Федеральной избирательной комиссии. Данное «глобальное» судебное решение было согласовано с Министерством юстиции США.
Лалит Гаджа, адвокат (индийского происхождения) из Балтимора, человек очень скромного достатка, получил от Правительства Индии примерно 35 000 долларов США, которые он «прокрутил» через своих знакомых и перевел на банковский счет одного из комитетов политического действия в штате Нью-Мексике, который, в свою очередь, работал в интересах нескольких федеральных кандидатов. Все это было сделано в нарушение требований §441 е и §441 f (см. т. 2 Свода законов США). Работник посольства республики Индия в Вашингтоне, который организовал всю эту аферу, был объявлен персоной «non grata» и выслан из страны. Судебному преследованию в США он, естественно, не подвергался. Учитывая стесненные финансовые возможности Лалит Гаджа и его относительно маленькую роль во всем этом деле, затеянном иностранным государством, суд пошел на решение, согласно которому Лалит Гаджа признал себя виновным в совершении преступлений, связанных с нарушением федерального закона о предвыборной агитации и заплатил незначительный штраф в размере 35 000 долларов США. Кстати, это как раз та сумма, которую он незаконно передал для формирования избирательного фонда одного из федеральных кандидатов. Однако, учитывая то обстоятельство, что его правонарушения имели место при наличии иностранного влияния, он был приговорен к шести месяцам тюремного заключения с отбыванием срока в федеральной тюрьме в г. Алленвуд.
Empire Stationary Landfill, Inc., частная компания, чьи владельцы «отмыли» более 100 000 долларов США, перечислив их в избирательные фонды десяти федеральных кандидатов, включая двух кандидатов в президенты США, которые получали финансовую поддержку от государства в соответствии с законом о финансировании первичных президентских выборов. Помимо этого, они перевели такую же солидную сумму на счета избирательных фондов кандидатов на выборные должности в штатах Пенсильвания и Нью-Джерси. Цель некоторых из этих незаконных взносов состояла в том, чтобы подкупить государственных чиновников и склонить их в будущем к принятию удобного для компании законодательства в сфере ее деятельности (вывоз мусора и управление работой свалок). В 1997 г. компания была продана новому хозяину. Будучи законопослушным гражданином, он незамедлительно вступил в переговоры с Министерством юстиции США с целью урегулировать иски, связанные с прошлой противоправной деятельностью компании. Новое руководство получило согласие Министерства юстиции США на признание вины в совершении преступлений, классифицируемых как «мисдиминор» и связанных с нарушением требований федерального закона о предвыборной агитации и выплату штрафа в размере восьми миллионов долларов США в качестве компенсации ущерба, связанного с неправомерным расходованием суммы в размере 129000 долларов США. Лица, признанные виновными в незаконной передаче средств компании для обеспечения предвыборной агитации при проведении федеральных и штатных выборов, были осуждены за действия, классифицируемые как «фелони» в соответствии с требованиями федерального закона о предвыборной агитации. Учитывая то обстоятельство, что бывшие владельцы компании в своих противоправных действиях руководствовались мотивами коррупционного характера и нарушили нормы закона о (финансировании первичных выборов. Министерство юстиции США отклонило их просьбу рассмотреть их действия как правонарушения, преимущественно подпадающие под категорию «мисдиминор», а не «фелони». В настоящее время эти обвиняемые находятся в ожидании суда, который состоится в Среднем судебном округе штата Пенсильвания.
Последние дела, связанные с нарушением федерального закона о предвыборной агитации, по которым правонарушения были признаны судом как «фелони»
Бывшее руководство компании Empire Sanitary Landfill, Inc. сознательно пошло на нарушение требований закона о предвыборной агитации и противозаконно перечислило на счета десяти федеральных кандидатов примерно 130 000 долларов США. Помимо этого, бывшие руководители этой компании нарушили и соответствующее законодательство штатов Пенсильвания и Нью-Джерси, незаконно оказав финансовую поддержку кандидатам на местные и штатные выборные должности. Как уже отмечалось, в отличие от обвиняемых по делу компании FSA, обвиняемые по данному делу намеренно оказали влияние на государственные должностные лица с целью побудить их проводить выгодную для компании политику. Они пытались незаконным образом защитить свои интересы, связанные с эксплуатацией свалок и хранилищ для промышленных отходов в штатах Нью-Джерси и Пенсильвания. Как уже было сказано, компания через некоторое время была продана новьм владельцам, которые оказались вполне законопослушными гражданами. С согласия Министерства юстиции США, им было разрешено представить суду заявление, в соответствии с которым компания признает себя виновной в «мисдиминоре» и платит штраф в размере восьми миллионов долларов США за нарушение требований федерального закона о предвыборной агитации. Бывшие же владельцы компании и один член Конгресса штата Пенсильвания в настоящее время обвиняются в совершении «фелони» по нескольким пунктам, согласно закону о предвыборной агитации, а также в других преступлениях аналогичной тяжести в соответствии с §371 и §1001 (см. т. 18 Свода законов США). В настоящее время эти обвиняемые находятся в ожидании судебного разбирательства, которое пройдет в суде Среднего судебного округа штата Пенсильвания.
Саймон Файермен и его компания Aqua-Leisure Industries были вынуждены заплатить штраф в размере шести миллионов долларов США. Помимо этого, С. Файермен был приговорен к домашнему аресту на срок шесть месяцев. Нарушения положений федерального закона о предвыборной агитации выразились в незаконной выплате 120 000 долларов США в качестве взносов в избирательные фонды кандидатов, баллотировавшихся на государственные выборные должности. В отличие от случая с компанией FSA, в деле Файермена имелось два отягчающих его вину обстоятельства: 1) значительная часть незаконных вкладов Файермена была перечислена на счет избирательного фонда кандидата в президенты США, который имел право на получение соответствующих государственных средств, что, в целом, вызвало нарушение правил государственной компенсации вкладов от частных лиц и организаций; и 2) все взносы Файермена незаконным образом проводились через его компанию в Гонконге, что является нарушением требований §441 е (см. т. 2 Свода законов США), которые запрещают иностранным физическим и юридическим лицам участвовать в финансировании предвыборных кампаний в США. Эти особенности достаточно убедительно объясняют, почему преступление Файермена было по одному пункту квалифицировано как «фелони».
Дон Диксон, главный управляющий Ассоциации сберегательных и кредитных учреждений в Техасе, был признан виновным в «фелони» сразу по нескольким пунктам, особенно в связи с нарушением положений §371 и §1001 (см. т. 18 Свода законов США). В отличие от обвиняемых по делу компании FSA, Диксон сознательно задался целью воспользоваться услугами ряда государственных чиновников и сотрудников органов государственного регулирования в банковской отрасли, используя для этого солидные взносы в обеспечение предвыборной борьбы нужных кандидатов. Он был осужден по обвинению в совершении «фелони» по целому ряду пунктов, особенно в связи с нарушением положений §371 и §1001 (см. т. 18 Свода законов США). В настоящее время Дон Диксон отбывает заключение в тюрьме.
Роберт Хопкинс, главный управляющий Ассоциации сберегательных и кредитных учреждений в штате Техас, действовал, как настоящий коррупционер и был обвинен в тех же преступлениях, что и Дон Диксон. И в этом случае, в отличие от обстоятельств дела компании FSA, главным мотивом поведения было желание воспользоваться услугами ряда государственных чиновников и сотрудников органов государственного регулирования в банковской сфере, используя для этого солидные взносы в избирательные фонды нужных кандидатов, баллотировавшихся на выборные должности. Роберт Хопкинс был признан виновным в нарушении закона и приговорен к тюремному заключению. В рамках его дела была рассмотрена апелляция, которая впервые открыла возможность применять практику признания мошеннических действий в качестве тяжких преступлений (»фелони») и в отношении правонарушений, вытекающих из несоблюдения (федерального закона о предвыборной агитации (см. дело «Соединенные Штаты против Хопкинса», 916 F. 2d, 207 (5th Cir., 1990)).
Джеймс Курран, лоббист (ходатай) из штата Пенсильвания, действуя в интересах угольных компаний, нарушил целый ряд положений федерального закона о предвыборной агитации (см. §1001, т. 18 Свода законов США). В отличие от обвиняемых по делу компании FSA, Джеймс Курран стремился «выбить» для угледобывающих компаний штата Пенсильвания ряд льготных условий, используя для этой цели солидные взносы в избирательные фонды кандидатов, баллотировавшихся на федеральные выборные должности. Судом Восточного округа штата Пенсильвания (слушание дела продолжалось менее одного часа) Джеймс Курран был признан виновным в нарушении закона по ряду пунктов (см. §371 и §1001, т. 18 Свода законов США). Однако это решение было отменено судом Третьего судебного округа на том основании, что присяжные вынесли свой приговор, опираясь на поверхностное знание положений §1001 (см. дело «Соединенные Штаты против Куррана», 20 F. 3d, 500 (3rd Cir., 1994)). Через некоторое время Джеймсу Куррану было разрешено признать себя виновным лишь в «мисдиминоре» по нескольким пунктам федерального закона о предвыборной агитации, чтобы закрыть дело и избежать его пересмотра в другой инстанции, что всегда связано с серьезными расходами.
Николае Риззо, казначей избирательного фонда Пола Цонгаса (кандидата на пост президента США в 1992 г.), признал себя виновным в совершении «фелони» по целому ряду пунктов (см. §371, §1001 и §1346, т. 18 Свода законов США). Его противозаконные действия состояли, главным образом, в растрате более одного миллиона долларов США из избирательного фонда Цонгаса. Помимо этого, действия Николаев Риззо вступили в противоречие с требованиями федерального закона о компенсационном финансировании предвыборной кампании кандидата на пост президента США. В отличие от обвиняемых по делу о компании FSA, Николае Риззо усугубил свое незавидное положение тем, что был обвинен в совершении кражи средств избирательного фонда, в отношении которого он выступал как поверенное лицо.
Дело, в котором обвинение в «фелони» могло бы быть смягчено до «мисдиминора»
Компания Besicorp и ее руководство внесли в избирательный фонд федерального кандидата по выборам в Конгресс (в Палату представителей Конгресса США) порядка 80 000 долларов США из средств компании, используя для этой цели премиальный фонд. В свое время дело было рассмотрено и успешно разрешено. Суд тогда пришел к убеждению, что в основе «неправомерного» действия руководителей компании было стремление подкупить государственных чиновников и использовать их услуги в своих интересах.
С учетом такого отягчающего вину обстоятельства заместитель окружного прокурора, который вел это дело, настоял на том, чтобы компания признала себя виновной в совершении именно тяжкого преступления (»фелони») в связи с нарушением положений федерального закона о предвыборной агитации. В действиях руководителей компании заместитель прокурора усмотрел элементы «заговора а-ля Клейн», а также несколько нарушений §1001 (т. 18 Свода законов США). Однако вышло так, что, заслушав заявление обвиняемой стороны, судья решил, что правовую ответственность компании следует рассматривать в контексте раздела 2F1.1 федерального положения о принятии судебных постановлений. Затем судья отклонил требование обвинения и настоял на штрафе в размере 36 800 долларов США, что вполне согласовывалось с правилами исчисления ущерба в соответствии с разделом 2F1.1 федерального положения о принятии судебных постановлений.10
Такой результат был бы исключен, если бы в основе заявления обвиняемой стороны фигурировали положения §437 g (d) (см. т. 2 Свода законов США) о «мисдиминоре», а не ссылка на §1001 (см. т. 18 Свода законов США), положения которого связаны с определением типов мошеннических действий. Как известно, в зависимости от последствий мошеннические действия всегда могут быть квалифицированы как «фелони». В разделе 2Х5.1 (федерального положения о принятии судебных решений дается описание правонарушений, которые также упоминаются в §437 g (d) (см. т. 2 Свода законов США). Ни в разделе 2F1.1 положения о судебных решениях, ни в разделе 2С1.7 того же положения это описание не повторяется. Признаки правонарушений, изложенные в разделе 2Х5.1 данного федерального положения, не относятся в полном объеме к преступлениям, описанным в других разделах. Эти расхождения в составах противозаконных действий следует всегда принимать во внимание. Следует при этом напомнить, что в разделе 2Х5.1 федерального положения о принятии судебных решений содержатся требования §3553 (см. т. 18 Свода законов США), которые гласят, что оптимальное судебное постановление может быть вынесено только в том случае, если оно опирается на основополагающие цели деятельности правоохранительных органов, а именно: устрашение, возмездие, реабилитацию и ограничение свободы. В этом смысле правонарушения, подпадающие под определения §437 g (d) (см. т. 2 Свода законов США) (кстати, относящиеся исключительно к категории «мисдиминора»), могут быть без каких-либо осложнений повлечь за собой шести- или семизначные штрафы, ибо, согласно разделу 2Х5.1 федерального положения о принятии судебных решений, сумма штрафа, назначаемого судом, в этом случае не ограничена каким-либо потолком. Более того, в §3571 (см. т. 18 Свода законов США) сказано, что размер максимального штрафа по суду не устанавливается раз и навсегда. Хотя обвинения в «(фелони» не являются вполне обусловленной реакцией на коррупционные действия правонарушителей, стремящихся подкупить представителей власти и вынудить их действовать в своих интересах, правоохранительная практика свидетельствует о том, что если выбирать между обвинениями в «фелони» и «мисдиминоре», наиболее эффективным средством исправления правонарушителя будет, пожалуй, рычаг «мисдиминора», особенно если гарантированы условия выполнения договорного судебного решения по срокам и санкциям, а форма наказания способствует экономии сил и средств.
Выводы
Первая задача, с которой сталкивается обвинение при рассмотрении правонарушений, связанных с нарушением положений федерального закона о предвыборной агитации, состоит в том, каково должно быть оптимальное наказание для преступника в каждом конкретном случае - то ли тюремное заключение, то ли штрафная санкция. При наличии отягчающих вину обстоятельств (коррупционный мотив действий, растрата средств, злоупотребление служебным положением со стороны должностных лиц, кандидатов на государственные выборные должности, опытных специалистов по сбору средств для формирования избирательных фондов) тюремное заключение будет, скорее всего, наиболее адекватной санкцией. С другой стороны, если преступник оказался «самонадеянным нуворишем», не опасным для общества, и если имеются смягчающие вину обстоятельства, обвинение, скорее всего, поступит правильно, если будет добиваться договорного решения суда о применении к нарушителю штрафной санкции. Конечно, там, где речь идет о правонарушителях - юридических лицах (так называемых «институциональных преступниках«), суды вправе применять исключительно штрафные санкции.
В тех случаях, когда вынесение приговоров к тюремному заключению неизбежно в силу серьезности преступлений, обвинение рекомендуется строить на основе применения признаков «фелони», которые, как показывает судебная практика, вполне приложимы к противозаконным действиям, связанным с нарушением федерального закона о предвыборной агитации. Суды, действующие в рамках требований федерального положения о принятии судебных решений, в этих обстоятельствах всегда будут стремиться принимать постановления, связанные с приговором преступника к тюремному заключению. С другой стороны, там, где применение штрафных санкций выглядит наиболее рациональным и эффективным решением, соответствующее дело лучше рассматривать в терминах «мисдиминора», согласно федеральному закону о предвыборной агитации11, тем более что раздел 2Х5.1 положения о принятии судебных решений содержит описание всех признаков правонарушений такого рода. Необходимо напомнить, что в федеральном положении о принятии судебных решений отсутствуют какие-либо указания в отношении назначения штрафных санкций по делам, связанным с нарушением избирательного законодательства.
Дела о нарушениях закона о предвыборной агитации юридическими лицами, как правило, не рассматриваются в терминах «фелони» за исключением тех случаев, когда у обвинения есть достаточные основания для того, чтобы требовать применения санкций, адекватных обстоятельствам (например, лишение каких-либо прав). Более суровые санкции в отношении «институциональных нарушителей» обычно являются результатом рассмотрения судебного дела в терминах «фелони». Как известно, организацию или учреждение нельзя посадить в тюрьму, их можно только оштрафовать.
Даже тогда, когда прокурор убедился, что штрафная санкция будет более приемлемым решением, чем тюремное заключение, он/она должен иметь в виду, что в любом деле также просматривается и ущерб общественным интересам, если обвиняемые проявили неуважение к действующим ограничениям, в частности, к закону вообще. Таким образом, решения по обвиняемым физическим лицам должны исходить из возможности и тюремного заключения (в нашем контексте это могут быть небольшие сроки тюремного заключения и домашнего ареста), и назначения на общественные работы (как это было решено по делу о компании FSA и ее руководстве).
В результате рассмотрения правонарушений, подпадающих под §441 b (см. т. 2 Свода законов США) и связанных с несоблюдением положений федерального закона о предвыборной агитации, должны приниматься согласованные судебные постановления (»договорные корпоративные решения»), которые бы предусматривали разработку и реализацию «плана контрольных проверок» для создания условий, исключающих рецидивные правонарушения со стороны данного юридического лица. В качестве примера можно сослаться на решение по делу компании FSA.
И, наконец, при назначении оптимальной штрафной санкции по делу, связанному с нарушением федерального закона о предвыборной агитации, необходимо исходить из принципов адекватности и пропорциональности. Это означает, что объявленная штрафная санкция должна быть достаточно суровой для того, чтобы служить адекватным возмездием и устрашением для правонарушителя. К примеру, штрафная санкция, оказавшаяся эффективной мерой для такого заносчивого нувориша как Том Стюарт, а также для Саймона Файермена, компаний Empire и Daewoo, может быть абсолютно неадекватным средством воздействия для таких малообеспеченных нарушителей закона о предвыборной агитации как Лалит Гаджа, Рей Норвелл или Роберт Малони.
1 Директор Отделения по борьбе с нарушениями избирательного процесса Отдела государственного надзора Управления по борьбе с уголовной преступностью Министерства юстиции США.
Мнения, изложенные в данном докладе, принадлежат только автору и не отражают политическую позицию Министерства юстиции США. Данный доклад не создает каких-либо процедурных или правовых норм и не может быть использован частными лицами для разрешения споров, аналогичных тем, которые описаны в докладе.
Данный вариант является ПРОЕКТОМ (уточненным 26 мая 1998 г.) окончательного варианта доклада.
2 Свод законов Соединенных Штатов (§ 441; 1971 Supp.). См. дело «Соединенные Штаты против финансового комитета по переизбранию президента», 507, F. 2d, JJ94 (D.C.;1974), в рамках которого положение об умысле (необходимо доказать, что обвиняемый сознательно совершает противоправное действие) получило такую неадекватную трактовку.
3 См., например, дело «Американская федерация труда и Конгресс промышленных производителей против Федеральной избирательной комиссии». 628, F. 2d, 97 (D.C. Cir., 1980); дело «Национальный комитет в защиту права на труд против Федеральной избирательной комиссии». 716, F. 2d, 1401 (D.C. Cir., 1983); дело «Соединенные Штаты против Куррана», 30, F. 3d, 560 (3d Cir., 1994); или дело «Ратзлав против Соединенных Штатов». 510, U.S., 135 (1994).
4 См. т. 2 Свода законов США, § 437 f, § 437 g (a) (5) и § 438.
5 К главным положениям федерального закона о предвыборной агитации относятся следующие:
1) вклады в избирательные фонды на федеральных выборах должны быть относительно небольшими; 2) корпорации, профсоюзы, банки, государственные подрядчики и иностранцы не имеют права делать взносы в избирательные фонды кандидатов; 3) вклады должны быть оформлены с использованием легко проверяемых оборотных документов; использование взаимозаменяемых финансовых инструментов исключается; 4) финансовые операции, осуществляемые с помощью оказать влияние на предвыборную борьбу при проведении федеральных выборов, должны быть соответствующим образом преданы гласности; 5) вклады в избирательные фонды федеральных кандидатов должны вноситься от имени того физического лица или юридического лица, которое в состоянии нести соответствующую финансовую ответственность; оформление такого рода вкладов от имени каких-либо других лиц исключается.
6 См., например, дело «Соединенные Штаты против Хопкинса», 916, F. 2d, 207 (5» Cir., 1990) (т. 18 Свода законов США, § 371 и § 1001); дело «Соединенные Штаты против Куррана». 20, F. 3d, 560 (3»' Cir., 1994) (то же самое); дело «Соединенные Штаты против Габриэля», 125, F. 3d, 89 (2»11 Cir., 1997) (т. 18 Свода законов США, § 1001); дело «Соединенные Штаты против Сан-Даймонд Гроуэрс, Инк.», 1998 WL 121493 (D.C. dr., 1998) (т. 18 Свода законов США §§ 1341/1346); а также дело «Соединенные Штаты против Хансена». 772, F. 2d, 940 (D.C. Cir. 1985) (заключение Скалии Дж.).
7 Согласно доктрине Гальпера, в ряде случаев (см. ниже) имело место повторное уголовное преследование по одному и тому же делу за нарушения, по которым в прошлом применялись лишь административные меры воздействия (см. дело «Гальпер против Соединенных Штатов», 450, U.S., 435 (1989). Правило, запрещающее повторное преследование по одному и тому же делу, стало создавать серьезные помехи для рассмотрения нарушений федерального закона о предвыборной агитации, по которым когда-то Федеральная избирательная комиссия выносила административные взыскания. Аргументация из материалов дела Гальпера (1989 г.) была отклонена при рассмотрении дела «Хадсон против Соединенных Штатов», 118, S. Ct., 488 (1997), и теперь правило о непреследовании по одному и тому же делу дважды не мешает эффективно вести дела, связанные с нарушениями федерального закона о предвыборной агитации.
8 Эти же соображения и подходы лежали в основе и других аналогичных дел, в которых фигурировали компании Fireman, Empire, James Lake и др. Особенности эти дел более подробно будут рассмотрены в следующих разделах настоящего доклада.
9 Этот вопрос будет более подробно рассмотрен в следующих разделах доклада в контексте судебного решения по делу компании Besicorp.
10 Дело главного управляющего компании все еще ожидает своего рассмотрения. Обвинение пока не выдвинуто. Существует вероятность того, что главное должностное лицо компании будет обвинено в «фелони» по нескольким пунктам.
11 См. § 437 g (d), т. 2 Свода законов США.
|
