Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 1993 г. «По делу о проверке конституционности постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 апреля 1993 года «О проекте постановления Верховного Совета Российской Федерации, представленном Президентом Российской Федерации, о решении Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении малого Совета от 14 января 1993 года N1 «О дне выборов главы областной администрации», постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 января 1993 года «О толковании пункта 2 постановления седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О главах администраций», постановления Верховного Совета Российской Федерации от 15 апреля 1993 года «О порядке применения Закона РСФСР «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» и Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», решения Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении малого Совета от 14 января 1993 года N1 «О дне выборов главы областной администрации»
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, заместителя Председателя Н.В.Витрука, секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,
с участием народных депутатов Российской Федерации, направивших ходатайства в Конституционный Суд Российской Федерации, В.И.Евдокимова, Г.И.Петухова, В.Н.Подопригоры, В.В.Селезнева, а также представителя ходатайствующей стороны Ю.И.Великосельского - члена Челябинской областной коллегии адвокатов; представителей Челябинского областного Совета народных депутатов как стороны, принявшей соответствующий нормативный акт, А.С.Саломаткина - заместителя председателя Челябинского областного Совета народных депутатов, Ю.П.Иноземцева - заведующего государственно-правовым отделом Челябинского областного Совета народных депутатов, А.Н.Косилова - управляющего делами Челябинского областного Совета народных депутатов; представителей Верховного Совета Российской Федерации как стороны, принявшей соответствующие нормативные акты, Г.С.Жукова - председателя Комитета Верховного Совета Российской Федерации по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления, С.В.Володина - первого заместителя заведующего юридическим отделом Верховного Совета Российской Федерации, В.И.Васильева - доктора юридических наук,
руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 2 части первой статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности решения Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении малого Совета от 14 января 1993 года N1 «О дне выборов главы областной администрации», постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 апреля 1993 года N4818-1 «О проекте постановления Верховного Совета Российской Федерации, представленном Президентом Российской Федерации, о решении Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении малого Совета от 14 января 1993 года N1 «О дне выборов главы областной администрации», постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 января 1993 года N4383-1 «О толковании пункта 2 постановления седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О главах администраций», постановления Верховного Совета Российской Федерации от 15 апреля 1993 года N4811-1 «О порядке применения Закона РСФСР «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» и Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явились ходатайства народных депутатов Российской Федерации, в которых содержится требование о проверке соответствия названных правовых актов Конституции Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти акты Конституции Российской Федерации по содержанию норм, характеру затронутых вопросов, по форме, а также с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления в Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации.
Исходя из необходимости проверки конституционности названных нормативных актов в одном производстве и руководствуясь частью четвертой статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации соединил указанные ходатайства народных депутатов Российской Федерации в одном производстве.
Заслушав выступление судьи-докладчика А.Л.Кононова, объяснения сторон, заключение эксперта, изучив представленные документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
установил:
1. Решением Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении малого Совета от 14 января 1993 года N1 «О дне выборов главы областной администрации» названное решение малого Совета о проведении 11 апреля 1993 года выборов главы областной администрации оставлено в силе.
В ходатайстве о проверке конституционности решения Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года приводится довод о том, что оно утратило силу в связи с решением судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 8 апреля 1993 года N3-6 по жалобе главы администрации Челябинской области на решения окружной избирательной комиссии по выборам главы администрации Челябинской области о регистрации кандидатов на эту должность. Однако с этим доводом нельзя согласиться. Судебной коллегией признаны незаконными только решения окружной избирательной комиссии, а не решение Челябинского областного Совета народных депутатов, законность которого не являлась предметом судебного разбирательства.
Между тем согласно части второй статьи 84.8 Конституции Российской Федерации правовые акты краевых, областных Советов народных депутатов, принятые в пределах их компетенции, подлежат государственной защите на соответствующих территориях так же, как и законы Российской Федерации. Вытекающие из данного положения обязательства распространяются на все органы государственной власти Российской Федерации. Что же касается протеста главы администрации Челябинской области на решение областного Совета, на который имеется ссылка в решении судебной коллегии, то, как видно из материалов дела, суд не устанавливал, соответствует ли содержание протеста требованиям части первой статьи 43 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», т.е. является ли он таковым.
Таким образом, решение Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении малого Совета от 14 января 1993 года N1 «О дне выборов главы областной администрации» не может считаться отмененным по основаниям, изложенным в констатирующей части решения судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 8 апреля 1993 года N3-6, является действующим со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями и подлежит проверке с точки зрения его соответствия Конституции Российской Федерации.
Согласно пункту «г» части первой статьи 72, пункту 9 части первой статьи 109, части второй статьи 136.5 Конституции Российской Федерации федеральные органы государственной власти Российской Федерации вправе устанавливать лишь общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти, определяя порядок формирования краевой, областной администрации в федеральном законе.
Законы РСФСР от 24 октября 1991 года «О выборах главы администрации» и от 5 декабря 1991 года «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» и Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» закрепили принципы выборности глав администраций населением, определили компетенцию соответствующих Советов народных депутатов по назначению и проведению выборов глав администраций.
Анализ положений статьи 9 Закона РСФСР «О выборах главы администрации», части второй статьи 36 Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», абзаца второго пункта 3 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 5 марта 1992 года о порядке введения в действие данного Закона во взаимосвязи с соответствующими положениями Федеративного договора и Конституции Российской Федерации, с учетом изменения принципов определения компетенции представительных и исполнительных органов, предметов ведения и полномочий субъектов федерации позволяет прийти к выводу, что Челябинский областной Совет народных депутатов и его малый Совет, приняв решения о выборах главы областной администрации, действовали в пределах своих полномочий, не нарушили компетенцию федеральных органов государственной власти.
Этими решениями не нарушены также общие принципы организации системы органов государственной власти, установленные статьями 1, 3, 4, в главах 10, 16.1 и 16.2 Конституции Российской Федерации, - народовластия, разделения властей, законности в деятельности государственных органов.
Решение малого Совета от 14 января 1993 года N1 «О дне выборов главы областной администрации» и решение Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении малого Совета от 14 января 1993 года N1 «О дне выборов главы областной администрации» отвечают требованиям Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации о независимости действий субъектов федерации по формированию ими органов государственной власти.
Постановление седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 года «О главах администраций» устанавливает право Советов народных депутатов только при определенных условиях, наличие которых оспаривается в заявленном ходатайстве, принимать решения о назначении выборов главы администрации или предлагать решать эти вопросы Президенту Российской Федерации либо главе вышестоящей администрации. Данное постановление Съезда принято в связи с прекращением действия постановления пятого Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», регулировавшего вопросы назначения глав администраций ввиду запрета на проведение их выборов до 1 декабря 1992 года.
Указанные предписания Съездов, как и Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» необходимо рассматривать в контексте с нормами Конституции Российской Федерации, действовавшими на момент принятия постановлений Съезда.
Постановление пятого Съезда народных депутатов РСФСР было принято до подписания Федеративного договора, по-новому определившего и расширившего полномочия субъектов федерации, включая края и области. Что касается постановления седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации, то оно подлежит оценке не только с учетом его содержания применительно к Федеративному договору и Конституции Российской Федерации в редакции Законов Российской Федерации от 21 апреля, 9 и 10 декабря 1992 года, но и с точки зрения избранной Съездом формы акта. В соответствии со статьей 136.2 Конституции Российской Федерации полномочия и порядок деятельности Советов народных депутатов краев и областей определяются Конституцией и законами Российской Федерации, а также уставами краев и областей.
Таким образом, регулирование отношений в рассматриваемой области, по общему правилу, должно осуществляться законами Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации.
2. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 16 апреля 1993 года «О проекте постановления Верховного Совета Российской Федерации, представленном Президентом Российской Федерации, о решении Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении малого Совета от 14 января 1993 года N1 «О дне выборов главы областной администрации» названное решение Челябинского областного Совета народных депутатов признано соответствующим законодательству Российской Федерации.
Согласно пункту 20 части первой статьи 109 Конституции Российской Федерации Верховный Совет Российской Федерации вправе отменять решения краевых, областных Советов народных депутатов в случае несоответствия их Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации. При этом Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» устанавливает, что решения краевого, областного Совета народных депутатов, принятые в пределах его полномочий, не могут быть изменены или отменены вышестоящими органами государственной власти и управления Российской Федерации (абзац третий части первой статьи 58). Следовательно, ни Конституция Российской Федерации, ни федеральный закон не требуют подтверждения актов субъектов федерации, принятых в пределах их полномочий, федеральными органами власти.
Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» обеспечивает судебный контроль за законностью деятельности органов представительной и исполнительной власти данных субъектов федерации. Часть первая статьи 60 этого Закона предоставляет возможность обжалования решений краевого, областного Совета и актов краевой, областной администрации в краевой, областной суд или арбитражный суд.
Верховный Совет Российской Федерации, приняв решение, содержащее оценку постановления Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении малого Совета от 14 января 1993 года N1 «О дне выборов главы областной администрации», вторгся в компетенцию судебной власти, предопределив тем самым возможные решения судебных органов по данному вопросу, и нарушил принцип разделения законодательной и судебной властей.
Президент Российской Федерации, направив в Верховный Совет проект постановления, касающийся оценки решения Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года, также вышел за пределы своих полномочий, закрепленных в статье 121.5 Конституции Российской Федерации, не позволяющих главе исполнительной власти в Российской Федерации вмешиваться в сферу полномочий представительной власти.
3. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 января 1993 года «О толковании пункта 2 постановления седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О главах администраций» и постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 апреля 1993 года «О порядке применения Закона РСФСР «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» и Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» конкретизируют вопросы, связанные с выборами глав администраций и компетенцией Советов народных депутатов в этой сфере.
Исходя из приведенных выше доводов, положенных в основу вывода о конституционности решения Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении малого Совета от 14 января 1993 года N1 «О дне выборов главы областной администрации», оценка конституционности содержания принятых позднее постановлений Верховного Совета Российской Федерации от 27 января 1993 года «О толковании пункта 2 постановления седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О главах администраций» и от 15 апреля 1993 года «О порядке применения Закона РСФСР «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» и Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» выходит за пределы рассмотрения настоящего дела.
Поскольку основания для отказа в рассмотрении ходатайства народных депутатов Российской Федерации в отношении данных постановлений Верховного Совета Российской Федерации выявлены после начала рассмотрения дела в заседании Конституционного Суда, в соответствии с частью второй статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации производство по делу в части проверки конституционности постановлений Верховного Совета Российской Федерации от 27 января 1993 года N4383-1 и от 15 апреля 1993 года N4811-1 в настоящее время подлежит прекращению.
Руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, статьей 1, частью первой статьи 2, частями четвертой и восьмой статьи 41, статьей 58, частями первой и второй статьи 62, статьей 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать решение Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении малого Совета от 14 января 1993 года N1 «О дне выборов главы областной администрации» соответствующим Конституции Российской Федерации, Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации.
2. Признать постановление Верховного Совета Российской Федерации от 16 апреля 1993 года N4818-1 «О проекте постановления Верховного Совета Российской Федерации, представленном Президентом Российской Федерации, о решении Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении малого Совета от 14 января 1993 года N1 «О дне выборов главы областной администрации» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 и 3, части первой статьи 163, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей.
3. Прекратить в настоящее время производство по делу в части, касающейся проверки конституционности постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 января 1993 года N4383-1 «О толковании пункта 2 постановления седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О главах администраций» и постановления Верховного Совета Российской Федерации от 15 апреля 1993 года N4811-1 «О порядке применения Закона РСФСР «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» и Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», поскольку этот вопрос выходит за пределы рассмотрения данного дела.
4. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу немедленно после провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.
5. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в «Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации» не позднее чем в семидневный срок после его изложения, а также в «Российской газете».
|
