«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Оценка Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» в части регулирования деятельности СМИ
Оценивая Закон «О выборах Президента Российской Федерации», неизбежно приходится с тревогой оглядываться на ту роль, которую сыграли СМИ в только что закончившихся парламентских выборах. Ни сам Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ни его применение Центральной избирательной комиссией РФ не смогли удержать СМИ от проведения, вероятно, наиболее нечистоплотной агитационной кампании за последние десять лет. Такое заключение подтверждается и международными наблюдателями: Европейский институт СМИ выступил с критикой ошеломляюще грязного освещения выборов в ведущих СМИ, а миссия ОБСЕ хотя и не отметила существенных нарушений демократического процесса, но тем не менее с сожалением констатировала тенденциозный характер освещения выборов. В свое время именно СМИ шли в авангарде демократических реформ в России, а теперь они вернулись к старым советским привычкам. В ситуации, когда для обозначения тех, кто наиболее погрешил против своей профессии, появилось даже новое выражение: «журналист-киллер», можно ли за то время, что осталось до президентских выборов, найти пути справедливого регулирования деятельности СМИ? Чтобы ответить на этот вопрос, рассмотрим два аспекта регулирования СМИ: правовой и этический.
В Законе «О выборах Президента РФ», как и в Законе «О выборах депутатов ГД РФ», сделана попытка довольно тщательно отрегулировать деятельность средств массовой информации и обеспечить их ответственное поведение. Однако в Законе все-таки остаются неясности, которые могут негативно отразиться на избирательном процессе. Особенно это относится к определению «предвыборной агитации». Как мы видели на примере парламентских выборов, добросовестная попытка ЦИК ограничить участие СМИ в агитации с целью, надо полагать, предотвращения противозаконного распространения пропагандистских материалов не принесла желаемого результата. Проблематично и само слово «агитация», которое используется для того, чтобы ограничить возможности журналистов заниматься их законной деятельностью. Хотя регулирование деятельности СМИ необходимо, его нельзя превращать в смирительную рубашку, ограничивающую традиционную роль СМИ в демократическом обществе. В ходе подготовки к любым выборам СМИ осуществляют две важные функции: 1) помогают кандидатам и партиям агитировать за свои политические программы; 2) помогают избирателям получить достоверные сведения о кандидатах и партиях, чтобы сделать свой выбор на основе достаточной информации.
Постольку, поскольку на основании Закона все кандидаты и партии получают на равных условиях возможность размещения платной и бесплатной политической рекламы, чтобы через СМИ донести свои взгляды до избирателей и привлечь их на свою сторону, можно сказать, что Закон эффективно обеспечивает исполнение первой функции. Но о второй функции такого сказать нельзя. Проблема в том, что Законы обсуждают эти две функции как одну, не проводя различия между двумя очень важными, но совершенно отличными друг от друга вещами - политической рекламой и освещением текущих событий.
Реклама любого рода имеет целью продать товар - будь то политический кандидат или партия, или же потребительский товар. Строго говоря, с точки зрения Закона РФ «О рекламе», «реклама... призвана... способствовать реализации товаров, идей и начинаний» (ст.2). Зрители, как правило, отчетливо сознают, что реклама, как жанр, не отражает объективную истину, а скорее занимается «сбытом» или «пропагандой» товара. Политическую агитацию за кандидатов и партии ведут рекламные агентства и специалисты по связям с общественностью (PR), а также т.н. «spin-doctors» - более агрессивная разновидность мастеров политической «раскрутки», которая все шире распространяется на Западе, - но не средства массовой информации. По этой причине, например, в Великобритании считается, что вещатели обязаны жестко следить за соблюдением принципа объективности в освещении событий, однако, что касается фактов, представленных в платной политической рекламе, к ним такие жесткие критерии не применяются, поскольку подразумевается, что зрители сами понимают, что в рекламе кандидатов и партии будут только хвалить, и что политическая реклама - это отнюдь не святая правда.
Таким образом, политическую рекламу следует отличать от освещения (информационного и аналитического) событий, которым, собственно, и занимаются СМИ. Действующее российское законодательство о выборах, однако, нечетко определяет роль СМИ. Хотя в законодательстве нет положений, прямо лишающих журналистов права продолжать обычную репортерскую деятельность, но разъяснения и постановления Центризбиркома указывали на то, что журналистам запрещено участвовать в предвыборной агитации, то есть им запрещено заниматься деятельностью, «побуждающей или имеющей целью побудить избирателей к участию в выборах», а также к «голосованию за или против любого зарегистрированного кандидата» (ст.8.2 Законов «О выборах депутатов...» и «О выборах Президента...»). С одной стороны, позиция ЦИК представляется неоправданной, поскольку Закон не указывает, что журналисты лишаются права участвовать в агитации. С другой стороны, позиция ЦИК представляется совершенно справедливой, поскольку журналистам не следует вовлекаться в агитацию.
Это означает, что определение предвыборной агитации вообще должно применяться не к журналистам и к их обязанности освещать и анализировать текущие события, а исключительно к кандидатам. В конце концов, агитация означает просто рекламирование или пропаганду, а роль журналистов не в этом. Более того, само использование в определении агитации слов «имеющая целью ... побудить избирателей ... к голосованию за или против любого зарегистрированного кандидата» может относиться только к законному намерению кандидатов завоевать электорат. К деятельности СМИ это отношения не имеет, поскольку единственной «целью» СМИ является предоставление информации.
Включая освещение выборов в СМИ в понятие предвыборной агитации и объявляя агитацию запретной территорией для журналистов, законодательство покушается на самые фундаментальные права прессы, которыми та обладает в любом демократическом обществе. Если журналист лишается права сказать что бы то ни было «за» или «против» кандидата, тем самым перечеркивается его профессиональный долг стоять на страже интересов общественности. Традиционная роль журналистов во время выборов в странах с устоявшейся демократией заключается в том, чтобы собирать достоверную информацию и задавать кандидатам нелицеприятные вопросы, обнаруживая любую их попытку утаить свои взгляды или ввести в заблуждение общественность (что они имеют возможность сделать в политической рекламе), а также в том, чтобы изучать прошлую деятельность кандидатов с целью обзора и оценки их политических поступков и высказываний (и плохих, и хороших). Это делается в интересах избирателей, чтобы на основе полученной информации они могли сделать обоснованный выбор. И если бы во время парламентской избирательной кампании журналисты занимались именно этой своей законной деятельностью, мы все получили бы более полное представление о политических программах кандидатов, а не просто о том, к каким партиям они принадлежат.
Таким образом, если рекламный агент действует в интересах кандидата, то журналист действует в интересах избирателя. Избирателя нельзя считать «экспертом»; он полагается на других, чья работа - добывание для него достоверной информации. Если журналист сам не может ничего сказать ни «за», ни «против» кандидата, он превращается в рупор амбиций самих кандидатов (что само по себе означает агитацию «за» кандидата). Суть в том, что практически не бывает информации, которая не склоняет чашу весов в ту или иную сторону: информация не существует в вакууме. Да и голые факты сами, как правило, не способны сложиться в полную картину. В придачу к ним необходим беспристрастный анализ, обоснованные оценки и логические аргументы.
В течение трех месяцев, предшествовавших парламентским выборам, МФИС совместно с Национальным институтом прессы и при участии избиркомов провел 12 семинаров для региональных журналистов, на которых обсуждалось и разъяснялось законодательство, регулирующее деятельность СМИ. Мы обнаружили, что журналисты выражали и беспокойство, и недоумение относительно того, что им разрешается включать в репортажи. Они задавали, например, такие гипотетические вопросы: можно ли написать в репортаже, что кандидат N объяснил свои политические взгляды в умеренной и корректной манере? Ведь такое заявление можно истолковать и как высказывание «за» кандидата, и как объективную констатацию факта. Разве избиратели не должны знать, что один из кандидатов выступал профессионально, а другой - истерично и бессвязно? А если мы переходим к таким острым темам, как криминальные связи кандидата, право избирателей на получение информации становится еще важнее. В ходе наших семинаров апологеты существующего законодательства не раз отвечали, что предпочтительней, если между кандидатами и избирателями устанавливается прямая связь, без посредничества журналистов. В таком подходе опять проявляется смешение понятий рекламы и информации. Хотя «прямая связь», как и «прямая демократия», выглядит привлекательно, потребность в журналисте как посреднике продиктована именно необходимостью уравновесить саморекламу кандидатов.
Пункт 25 статьи 49 Закона «О выборах Президента...» (аналогичный п.24 ст.56 Закона «О выборах депутатов ГД...») также является проблематичным в той части, что он ограничивает освещение политической жизни на телевидении и радио. Ограничение, накладываемое на комментарий в блоке сообщений о проведении предвыборных мероприятий в начале информационных теле- и радиопрограмм, безусловно, понятно. Однако разъяснение ЦИК (например, в письме «ТВ-Центру» N 05-18/1792 от 23 августа 1999 г.), запрещающее комментарий и после выпуска новостей (что подразумевает запрещение подобных комментариев и во всех других программах), вызывает серьезную озабоченность. Хотя нельзя не похвалить намерение предоставить избирателю достоверную информацию, особенно в текущем контексте преобладания «грязных технологий», но запрет на политический комментарий и оценку не следует распространять на программы общественно-политического или информационно-аналитического характера, коль скоро эти программы должным образом обозначены как таковые. Такое всеобъемлющее ограничение анализа и комментирования на практике неосуществимо. Следовательно, имело бы смысл выработать определение того, что подразумевается под информационными, а что - под аналитическими программами, и обеспечить, чтобы на программы второго типа не налагались ограничения, если такие программы дают избирателям ответственное и законное освещение политической жизни.
Вряд ли в демократическом обществе кто-нибудь не согласится с тем, что предоставлять информацию и анализ - это обязанность журналиста. Единственное условие - информация должна быть достоверной, а анализ - обоснованным. Тот факт, что существуют недобросовестные журналисты и что информация поддается манипулированию (т.е. может содержать скрытую рекламу), не обесценивает журналистику как таковую. Центризбиркому следует дать тем журналистам, у которых еще есть основание гордиться своей беспристрастностью и независимостью, свободу как следует делать свою работу, не опасаясь санкций. Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ пришла к аналогичному выводу в своем Заявлении от 7 декабря 1999 г., посчитав, что наличие признаков предвыборной агитации в журналистской деятельности само по себе не является основанием для запрета такой деятельности.
Конечно, можно понять стремление Центризбиркома в максимальной степени лишить предвзятые и ангажированные СМИ возможности манипулировать ходом выборов. За два последних года информационные войны, циничный «компромат» и другие формы негативной журналистики дали нам достаточно примеров тому, что такая опасность реально существует. К сожалению, такое положение дел возникло в связи с отсутствием регулирования в сфере концентрации собственности на СМИ, влиянием медиа-магнатов, давлением со стороны федеральной и региональной администрации, а также недавними финансовыми трудностями многих организаций СМИ, которым, чтобы выжить, пришлось поддаваться влиянию. Однако наложение на СМИ таких тотальных ограничений, как нынешние, приносит больше вреда, чем пользы. Кроме того, эти ограничения неоправданны, поскольку идут вразрез с фундаментальными демократическими правами на свободу слова и свободу прессы. Именно несогласие Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций с принятым ЦИК толкованием предвыборной агитации заставило его отказать ЦИК в просьбе вынести второе предупреждение ОРТ - позиция, основанная на правильном принципе, невзирая на ее возможную политическую подоплеку. Но когда Минпечати 14 декабря, уже в конце избирательной кампании, наконец вынесло предупреждение, то предупреждение было сделано двум каналам - ОРТ, и ТВ-Центр. хотя нельзя сказать, что злоупотребления ТВ-Центр при освещении выборов сравнимы со злоупотреблениями ОРТ. А РТР, тоже серьезный нарушитель, вообще не подверглось никаким санкциям. Однако именно ОРТ и РТР, чье вещание покрывает большую часть территории России, наиболее сильно влияли на предвыборный процесс. Нельзя оправдать и то, как незамеченными остались многочисленные случаи использования государственными чиновниками своего служебного положения для целей предвыборной агитации, или то, сколько времени уделялось в СМИ одним политикам за счет других (так, по данным Европейского института средств массовой информации, между 28 ноября и 4 декабря 44% времени досталось Жириновскому, что, несомненно, помогло его партии преодолеть пятипроцентный барьер).
Несмотря на довольно суровый рестриктивный потенциал законодательства и разъяснений ЦИК, на практике ЦИК почти не вмешивался в деятельность СМИ. Проблема скорее в том, что, когда такие решения принимались, создавалось впечатление, что Закон применялся произвольно и непоследовательно. Складывалось впечатление, что ЦИК пытается применять тактику запугивания, которая, к сожалению, самых злостных нарушителей не испугала. Однако несовершенное законодательство опасно, если дает возможность произвольного обращения с демократическими правами. Более того, отрицательное решение Верховного Суда от 19 ноября 1999 г. по иску журналиста Александра Минкина укрепило занятую ЦИК позицию, запрещающую журналистам участвовать в агитации. Таким образом, проблемы парламентской кампании будут существовать и во время президентской кампании. Но в обязанности ЦИК входит только применение существующего законодательства. Исправление законодательства - это обязанность законодателей в Думе, если их заботит соответствие закона стандартам демократического общества.
Что же можно сделать, чтобы во время президентских выборов, с одной стороны, дать журналистам-профессионалам свободу доносить до избирателей достоверную информацию, а с другой - помешать журналистам-агитаторам обманывать публику? Безусловно, судебные иски о защите чести и достоинства, как в случае Лужкова против Доренко, приносят мало пользы истцам, поскольку судебные разбирательства и апелляции тянутся дольше, чем сами выборы. В более выгодной позиции по части наложения санкций на нарушителей находится Центризбирком, но только если он окажется способен быстро и справедливо реагировать на подлинные случаи крайней предвзятости или скрытой политической рекламы, не мешая остальным журналистам честно заниматься своим делом. Кроме того, позиция ЦИК еще укрепилась благодаря новому Закону «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах», дающему избиркомам непосредственное право накладывать штрафы. Гораздо больше жалоб можно также адресовать Судебной палате по информационным спорам, которая много раз демонстрировала свою независимую позицию.
И тут мы подходим к вопросу об этике. Как воздействовать на журналистов или владельцев СМИ, если они вполне равнодушны к этическим соображениям, достаточно богаты, чтобы платить штрафы, и достаточно влиятельны, чтобы не опасаться потерять лицензию на вещание? В большинстве западных стран ведущие газеты и телеканалы обычно сдерживает боязнь подорвать свою репутацию, поскольку потеря морального превосходства обычно оборачивается потерей дохода. В России, где политические интересы чаще важней, чем деловые, подобная зависимость не так очевидна. И хотя Андрей Черкизов сформулировал определение «нерукопожатный журналист», я не замечала особых последствий такого остракизма, если у журналиста имеются достаточно влиятельные друзья. Наоборот, для защиты таких журналистов, как Доренко или Леонтьев, выдвигался следующий странный аргумент: поскольку их программы - «авторские», авторы имеют право говорить в эфире, что им угодно. С каких это пор, хотелось бы знать, миллионы долларов, собранные с налогоплательщиков на вещательное оборудование, передающее телесигнал 100 миллионам избирателей, позволено использовать одному-единственному человеку для распространения своих личных (или своего наставника) пристрастий и антипатий? Если это позволено, интересы общества здесь явно ни при чем.
Но потеря репутации, тем не менее, безусловно не отвечает интересам СМИ. А если так, журналистам самим следует навести порядок в собственном доме. В большинстве стран с устоявшейся демократией уравновешенность и нейтральность освещения политической жизни в СМИ поддерживаются путем соблюдения кодексов профессионального поведения. ЦИК поступил бы правильно, и заодно избавил себя от ненужных хлопот, если бы обратился к журналистской общественности с серьезным призывом начать самим регулировать собственную деятельность. В конце концов, многие случаи предосудительных действий журналистов относятся к сфере поведения и этики. В России существует целый ряд прекрасно сформулированных и нравственно выдержанных кодексов подобного рода, выработанных и подписанных самими журналистами. Союз журналистов тоже имеет свой «Кодекс профессиональной этики», а также Большое Жюри, и последнее - это единственная журналистская организация, регулирующая деятельность СМИ, которая выразила общественное порицание коллеге во время избирательной кампании. «Хартия телерадиовещателей» была подписана большинством ведущих станций в прошлом году, но, к сожалению, те, кто ее подписал, ни разу не вспомнили о ней в ходе парламентских выборов, несмотря на многочисленные нарушения правил хорошего вкуса и приличий. К чему же все ее красивые слова? Существуют и меморандум Национальной ассоциации телевещателей, и памятка журналиста НТВ (тексты приводятся в Приложениях). И даже если сегодня задача объединения радикально непохожих друг на друга журналистов и их личных интересов кажется невероятно тяжелой, все равно ее следует начинать решать именно в период кризиса доверия к СМИ. В конце концов, все одинаково заинтересованы в независимости и в профессионализме прессы. В большинстве стран журналисты соблюдают свои профессиональные кодексы именно потому, что не хотят, чтобы их деятельность регулировалась посторонней силой, которая может недостаточно разбираться в тонкостях журналистской профессии или представлять чьи-то совершенно чуждые ей интересы.
Если бы ЦИК обратился к СМИ с призывом следовать собственным правилам, он оказал бы им серьезную услугу. У СМИ в настоящее время осталось только два пути: самоуничтожение, если они снова впадут в те же крайности, что и в ходе парламентской кампании, либо же - саморегулирование.
Д-р Дафни Скиллен,
менеджер программы по СМИ,
Международный фонд избирательных систем,
Россия
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
